Публікації

Обстріл і захоплення в полон 24 українських моряків і 3 суден Військово-морських сил України, що здійснила РФ наприкінці минулого місяця, став новим етапом протистояння між Києвом і Москвою. Пряме застосування сили РФ викликало справедливі очікування України щодо відповідної реакції США, ЄС і НАТО. Своїми агресивними діями Москва поставила під сумнів один із фундаментальних основ сучасного світоустрою –  свободу судноплавства. Із часу російської атаки пройшло більше трьох тижнів, а тому можна починати оцінювати якість реакції структур колективного Заходу, відповідність реакції нашим очікуванням і прогнозувати майбутній розвиток подій. Необхідність критичної оцінки також важлива оскільки тема реакції Заходу на події в Керченській протоці вже стала причиною численних спекуляцій, що може негативно позначитися на настроях українського населення.

Очікування швидких кроків

Перед тим як говорити якою ж власне була реакція структур Заходу, варто декілька слів сказати про те, що впливає на нашу оцінку цієї реакції. Також доцільно згадати фактори, які впливають на формування відповідної західної політики.

Перш за все, проблема в тому, що в Україні були неправильні очікування щодо швидкості реакції структур колективного Заходу. Багато оглядачів очікували не просто заяв із засудженням дій Москви і підтримки Києва, але і конкретного переліку кроків у відповідь буквально за декілька днів після російської атаки. Такі очікування фіксують неправильне розуміння того, як функціонують бюрократичні машини таких утворень, як НАТО і ЄС. Справа в тому, що будь-якому рішенню на рівні цих організацій передує тривале обговорення проблеми і пошук консенсусу. Лише після цього дані організації приймають і реалізують якісь рішення.

Як в НАТО, так і ЄС майже по три десятки суверенних держав із своїм трактуванням того, що мало місце в районі Керченської протоки 25.11. і того, яка саме реакція на це відповідає їх інтересам, тому нічого дивного, що напрацювання консенсусу займає час. Також нічого дивного в тому, що цей консенсус, скоріше за все, не відповідатиме нашим очікуванням повною мірою. Як наслідок, природнім є те, що Єнс Столтенберг чи Дональд Туск перший час обмежилися лише заявами із засудження дій РФ і підтримки України. Це максимум, що вони могли зробити, не виходячи за рамки своїх повноважень. Логіку механізму роботи таких комплексних структур, як НАТО і ЄС, варто засвоїти для того, щоб не допускати неправильних очікувань в майбутньому.

Інша причина того, чому реакція Заходу нам здається недостатньою, є те, що заяви українського керівництва породили неправильні очікування. Якщо аналізувати заяви офіційного Києва після 25 листопада 2018 року, то виходить, що спочатку Україна готова була прийняти від Заходу і вдовольнитися лише найжорсткішими новими секторальними санкціями щодо РФ. Мова йде про неможливість російським суднам заходити в порти ЄС і США, або обмеження на економічну діяльність російських портів Чорного і Азовського морів. Проте дещо пізніше Київ заговорив і про необхідність запровадження персональних санкцій щодо осіб, які безпосередньо керували атакою і захопленням українських суден і моряків 25 листопада. Шанси на такий розвиток подій звичайно вищі, проте і ефект від персональних санкцій є в рази меншим, чим від секторальних.

Така зміна риторики із боку України фіксує поступове розуміння того, що план максимум може і не вдасться реалізувати. Тому для того, щоб не втратити обличчя приходиться знижувати очікування. В цьому як раз і криється ключова проблема – невміння управляти очікуваннями. Максималістський підхід із самого початку робить будь-який відхід від нього іміджевою втратою. В той же час більш обережні заяви в стилі «Так, ми працюємо над можливими санкціями, проте на сьогодні зарано говорити, якими вони будуть», хоч і виглядають менш переможно, проте дають можливість представити будь-які нові кроки як однозначне досягнення. Відхід же від попередньо задекларованої максималістської позиції викликає почуття поразки і розчарування. Це ж, в свою чергу, породжує песимістичні спекуляції.

Тому саме ці дві причини – нерозуміння того, як бюрократичні машини НАТО і ЄС виходять на конкретні рішення, і максималістські очікування із самого початку – і є основами того, що реакція колективного Заходу на новий виток російської агресії здається багатьом в Україні недостатньою.

В той же час, є щонайменше два інших важливих фактори, які визначили, чому саме таку реакцію Заходу, а не іншу, отримала Україна. Ці фактори теж треба пам’ятати, роблячи прогнози можливого подальшого розвитку подій. Для того щоб теж по суті не мати неправильних очікувань.

Першим фактором є те, що агресія РФ 25 листопада 2018 року, на щастя, мала обмежений характер і не переросла в щось більше у вигляді повномасштабної війни. Українські моряки і судна, хоча і були захоплені в полон, проте, знову ж таки, на щастя, не були знищені. А такий сценарій розвитку подій теж міг мати місце, оскільки росіяни спеціально неодноразово провокували наші артилерійські катери на відкриття вогню на ураження для того, щоб отримати карт-бланш на їх повне знищення. Обмеженість машстабів інциденту контрастує із активними бойовими діями на Донбасі в 2014 році, на фоні яких і з’явилися основні санкції США і ЄС.

Із іншого боку, хоча формально Москва своїми діями і поставила під сумнів принцип свободи мореплавства, проте епопея навколо Керченської протоки і Азовського моря це, по суті, справа лише двох країн – України і РФ. Безпосередня фізична безпека країн НАТО/ЄC чи їх економічне процвітання не ставляться під сумнів агресивними діями Кремля в Керченській протоці і Азовському морі. Так само дана частина світового океану не має такого стратегічного значення, як, для порівняння, Південно-Китайське море, в якому США своїми зусиллями не дають КНР встановити повне домінування.

Дані фактори треба пам’ятати для того, щоб розуміти межі можливого – на що справді в найкращому випадку можуть піти структури колективного Заходу.

Реакція ЄС

Саме країни ЄС стали головним адресантом ідеї Азовського пакету санкцій. Даний крок мав би включати як нові секторальні, так і персональні санкції. Проте саміт глав держав і урядів ЄС 13-14 грудня 2018 року відмовився не те що схвалити таку пропозицію, але і банально прописати в заключній декларації можливість запровадження нових санкцій в майбутньому за нові агресивні дії Москви в Керченській протоці і в Азовському морі.

Причина цього проста. Лише 10 із 28 країн ЄС підтримали ідею нових санкцій щодо РФ за дії 25 листопада. Із важковаговиків Азовський пакет санкцій підтримали лише Польща, Швеція і Велика Британія. Проте опозиція ФРН і Франції фактично поховала дану пропозицію України. Це сталося, скоріше за все, в тому числі через вище згадані фактори – обмеженість масштабів інциденту і відсутність відчуття безпосередньої загрози для себе від цих дій РФ. Для порівняння, секторальні санкції ЄС щодо РФ, як відомо, з’явилися після того, як російська система ППО Бук знищила малайзійський Boeing MH17, де були в тому числі і громадяни ЄС.

Але така реакція ЄС – далеко не привід впадати в відчай і починати чергову хвилю спекуляцій. Ситуація навпаки розвивається в напрямку вигідному Україні. Перш за все, в рамках саміту 13-14 грудня 2018 року лідери країн ЄС схвалили продовження наявних секторальних санкцій щодо РФ. Хоча до цього новий коаліційний уряд Італії погрожував заблокувати автоматичне продовження санкцій без належного обговорення. Окрім того Рим із літа цього року пропонував спробувати пом’якшити санкції через надання можливості ЄБРР і ЄІБ знову кредитувати невеликі комерційні проекти в РФ. Тепер же, після атаки РФ, Рим, скоріше за все, іще довго не зможе заїкатися про відмову від автоматичного продовження санкцій, вже не кажучи про їх можливе послаблення. Особливо поки українські моряки і судна і далі перебувають в полоні.

Із іншого боку, згода ЄС надати економічну допомогу для Приазов’я, яке страждає від, по суті, економічної блокади РФ, може виявитися набагато важливішою, чим навіть умовний пакет нових антиросійських санкцій. Слід згадати, що всі прийняті на сьогодні санкції ЄС щодо РФ, в тому числі і секторальні, так і не змогли змінити поведінку Кремля щодо окупованого Криму чи Донбасу. А тому є всі причини сумніватися, що навіть і умовний Азовський пакет санкцій, в тому вигляді, як його бачила Україна, міг би досягнути цілі щодо зміни поведінки РФ, але тепер вже на морі. В той же час масштабна економічна допомога для Приазов’я могла б допомогти цьому регіону пережити негативні економічні наслідки політики РФ, тим самим демонструючи Москві те, що своєю блокадою росіянам не вдасться досягнути своїх цілей. Як наслідок, згода ЄС допомогти фінансово Україні може бути набагато вигіднішою, чим згода запровадити нові санкції, які, скоріше за все, були б більше символічні чим суттєві.

Врешті-решт, не менш важливим є те, що такі політики, як нова очільниця Християнсько-демократичного союзу в ФРН Аннегрет Крамп-Карренбауер, яка є потенційним майбутнім німецьким канцлером, не просто засудила дії РФ. Нова лідерка ХДС підтримала ідею заборони доступу суден РФ до портів ЄС. Окрім того Крамп-Карренбауер виступила за те, щоб Північний потік-2 хоча і був створений, проте не функціонував на повну потужність.

Тим самим РФ хоча і змогла показати 25 листопада, що вона повністю контролює ситуацію в Керченській протоці, проте змушена плати ціну за такий курс шляхом ослаблення спроможності своїх прихильників в ЄС міняти європейський курс щодо РФ у руслі, вигідному Москві. Іншими словами, перемога починає мати присмак нової поразки…

Реакція НАТО

На відміну від ЄС, від якого чекали економічних кроків щодо РФ, від НАТО в Україні чекали потужної військової демонстрації в Чорному морі. Окрім того, Альянс в Києві запрошували навіть в Азовське море.

Однак і тут не все так просто і швидко як би нам хотілося. Навіть якщо уявити те, що РФ дозволить флотилії НАТО зайти в Азовське море, це мало що змінить по суті. Така флотилія через декілька днів залишить це море. А виправити ситуацію із по суті блокадою може лише повна деокупація Криму, чого звичайно ж сили НАТО на сьогодні зробити не можуть. Тому тут треба тверезо оцінювати ситуацію.

Загалом же Альянс зможе вийти на якісь нові кроки по Чорноморській безпеці лише в першій половині 2019 року. Нові рішення в НАТО напрацьовуються на засіданнях міністрів закордонних справ і оборони, які вже не збиратимуться цього року. При цьому речниця Альянсу вже нагадала, що в 2018 році судна цього військового союзу були в Чорному морі 120 днів на противагу 80 дням минулого 2017 року. Згадайте, як в липні 2018 року в Одесу спочатку зайшла Постійна військово-морська група НАТО, а потім і Постійна протимінна група НАТО. Тому найбільш реалістичним є те, що в 2019 році Альянс вийде на присутність в Чорному морі протягом 160 або може і 180 днів на рік.

Постійне перебування в Чорному морі потужних військових кораблів нечорноморських держав було б бажаним, але при нинішньому рівневі саме військово-морської загрози із боку РФ в цій частині світового океану є малоймовірним розвитком подій. Така постійна присутність вимагатиме, по суті, принципового рішення НАТО задіяти значну кількість фінансових ресурсів і кораблів, зважаючи на обмеження, які накладає Конвенція Монтрьо 1936 року. Уявіть, скільки треба буде задіяти ресурсів для того, щоб одна група кораблів НАТО залишала Чорне море, а інша заходила в нього для постійної присутності. Для цього треба буде задіяти значну частину найбільших флотів країн НАТО. Рівень же військової загрози РФ в Чорному морі об’єктивно не виправдовує такого кроку.

Але не зважаючи на все це, НАТО справді порадувало Київ тим, що передало партію обладнання зв’язку. Це був перший такий крок західних структур, де була якась практична конкретика, а не лише риторика. Однак і тут треба пам’ятати, що цей крок був здійснений в рамках роботи окремого Трастового фонду. Тим самим передача обладнання зв’язку – це реалізація рішень Уельського і Варшавського самітів НАТО, а не рішень, які були прийняті після 25 листопада. Такі рішення Альянсу іще треба буде розробити і прийняти.

Реакція США

Окремі очікування Україна, звичайно ж, покладає на США із багатьох причин. Від того, що США є підписантом Будапештського меморандуму, і до того, що це держава із найбільшим військовим потенціалом у світі.

Заяви представників адміністрації Дональда Трампа після подій 25 листопада 2018 року варіювалися. Від однозначного засудження дій РФ і повної підтримки України, як це зробили Курт Волкер чи Ніккі Хейлі, до більшої стриманості в Дональда Трампа і Майка Помпео. Проте агресія РФ минулого місяця рикошетом вдарила і по російсько-американським відносинам. Дональд Трамп скасував заплановані повноцінні переговори із Володимиром Путіним, які мали пройти в рамках саміту G20 в Аргентині (30.11-01.12). При цьому очільник Білого Дому чітко заявив про те, що жодних переговорів не буде, поки РФ не поверне захоплені судна і моряків. Нещодавно дану тезу повторив і радник президента США із питань національної безпеки Джон Болтон.

Така постановка питання робить більш імовірним якомога швидше звільнення українських моряків, оскільки для Кремля проведення переговорів на найвищому рівні на сьогодні є критичною необхідністю. РФ намагається уникнути нової гонки озброєння у випадку краху угод РСМД і СНО-3. А тому українських моряків, скоріше за все, під тиском США звільнять і повернуть захоплені судна. Проте, якщо орієнтуватися на заяви представників РФ, пройде це, скоріше за все, після показового суду над полоненими українськими військовими. Москва взяла курс на те, щоб провести показове судилище по типу тих, які були в СРСР в 1930-ті роки.

Після подій 25 листопада можливим є збільшення присутності американських есмінців в Чорному морі. Такий розвиток подій був би позитивним, бо один есмінець ВМФ США несе на борту більше ударних крилатих ракет, чим увесь Чорноморський флот РФ. А тому така присутність одразу міняє баланс сил не на користь РФ в Чорному морі. CNN повідомляло про те, що Вашингтон повідомив Анкару про можливість проходу свого військового корабля через протоки. Але навіть якщо есмінець ВМФ США з’явиться в Чорному морі в скорому часі, не треба очікувати, що вони будуть там тепер на постійній основі. Так, США мають в Європі лише чотири есмінці із керованим ракетним озброєнням на постійній основі, які базуються в іспанському порту Рота. Три із цих есмінців цього року вже заходили в Чорне море, що є показовим фактом. Загалом же ВМФ США змушений підтримувати свою присутність в 18 ключових районах світового океану, маючи найменшу кількість кораблів за останні 100 років – лише 282. А тому постійна присутність США в Чорному морі малоймовірна.

Нарешті, окремі експерти і аналітичні центри США почали закликали Вашингтон надати окремий пакет матеріально-технічної допомоги для посилення обороноздатності ВМСУ. Мова в тому числі йде про протикорабельні ракети і радари контролю над ситуацією на морі. Такі заклики є однозначно позитивним розвитком подій. РНБОУ в вересні 2018 року прийняло рішення про створення в тому числі системи контролю над ситуацією на морі. А тому отримання такого обладнання від США було б доцільним. Тим паче, що можливість такого кроку була передбачена бюджетами Пентагону на 2018 і 2019 роки. А от із протикорабельними комплексами може виявитися складніше. На сьогодні США мають на озброєнні фактично лише одну протикорабельну ракету Harpoon. Інші ракети (NSM, LRASM, Tomahawk) перебувають або на стадії тестування, або лише на початку масового розгортання. Проте в США немає на озброєнні наземного протикорабельного ракетного комплексу на основі ракети Harpoon, який можна було б під ключ передати Україні у випадку рішення. Лише Данія має такий комплекс. Створення ж такого комплексу компанією Boeing – це час, навіть якщо буде позитивне рішення із боку Білого Дому.

Замість висновків

Реакція структур колективного Заходу на агресію РФ 25 листопада дає декілька важливих уроків для національної зовнішньої політики і для широких мас українців, які варто було б засвоїти. Перш за все треба пам’ятати про те як функціонують такі інститути як НАТО і ЄС. Лише в найбільш критичних ситуаціях, де їх безпека і виживання ставляться під питання вони здатні приймати рішення за декілька днів чи годин. У випадку ж агресії РФ в Керченській протоці треба мати реалістичні очікування щодо того як швидко і які саме рішення можуть бути прийняті.

Так само Києву треба відмовитися від практики по максимуму ставити планку очікувань щодо реакції Заходу. Управління очікуваннями є критичним навиком, який допомагає боротися із різного роду інсинуаціями. Краще щонайменше публічно декларувати стриманість в очікуваннях. Тоді будь-який прогрес буде сприйматися позитивно. Відступ від максималістської позиції, навіть якщо і дає результати, сприймається більше як поразка.

Врешті решт, треба вчитися краще розуміти, що керує тими чи іншими гравцями в їх поведінці. Спроба вчергове налякати воєнною загрозою із боку РФ вкотре не дала результатів. Треба реалістично оцінювати стратегічний вимір ситуації в Керченській протоці і Азовському морі, рівень військової загрози від РФ на морі. Лише так реакція наших західних партнерів перестане бути для нас неприємним сюрпризом.

Микола Бєлєсков, заступник директора Інституту

Опубліковано на сайті «Сегодня»