Публікації

Тренди Східного партнерства

04:44 28.04.15
Інститут світової політки разом з чеською Асоціацією з міжнародних питань (АМО) презентував у Києві дослідження "Тренди Східного партнерства", підготовленого у рамках спільного проекту "Важливе, забуте чи непотрібне? Опитування зацікавлених сторін щодо Східного партнерства після Вільнюса".

Дослідження здійснено за підтримки Міжнародного Вишеградського фонду (IVF).

Презентація та публікацію українського перекладу дослідження у Києві стала можливою завдяки підтримці в межах "Ініціативи з розвитку аналітичних центрів України", яку виконує Міжнародний фонд "Відродження" (IRV) у партнерстві з Фондом розвитку аналітичних центрів (TTF) за фінансового сприяння Посольства Швеції в Україні (SIDA).

Завантажити текст публікації можна тут.

Автори аналітичної записки:

Віт Достал

Нікола Карасова

Вацлав Лідл

Асоціація з міжнародних питань (AMO)

ОСНОВНІ ВИСНОВКИ

→ Проект «Важливе, забуте чи непотрібне? Опитування зацікавлених сторін щодо розвитку політики Східного партнерства після Вільнюського саміту» був створений з метою скласти уявлення про ідеї та думки впливових постатей з країн Вишеградської групи, а також з країн – партнерів ініціативи Східного партнерства щодо самої ініціативи та її подальшого розвитку.

→ В цілому, було опитано 1783 осіб з країн Вишеградської четвірки та країн Східного партнерства, 651 (36,5%) з яких відповіли на запитання анкети. В свою чергу, 390 (21,9%) осіб відповіли на всі питання. Частка респондентів, які відповіли на запитання, є більш-менш рівною в усіх країнах, за винятком Азербайджану (набагато менше, ніж в середньому – 5,2%).

→ Ініціатива Східного партнерства, як правило, розглядається в позитивному світлі; переважна більшість респондентів з країн Східного партнерства підтвердила певний (62,7%) або значний (15,1%) прогрес у політичній асоціації між країнами-партнерами Східного партнерства та ЄС. Зацікавлені представники більшості країн Східного партнерства погоджуються, що ця ініціатива є рушійною силою трансформації країн-учасниць на шляху до європейських стандартів та верховенства права. До того ж (окрім Білорусі), вони вважають, що ініціатива ефективно сприяє економічному розвитку в країнах Східного партнерства.

→ Успішність ініціативи в галузі безпеки в цілому розглядається респондентами з більшості країн Східного партнерства досить негативно. Опитувані з Вірменії, Білорусі та України не погоджуються з припущенням, що ініціатива була головним гарантом безпеки для країн Східного партнерства. Щодо енергетичної безпеки, тільки 39% респондентів підтверджують позитивний прогрес.

→ Більшість респондентів з країн Східного партнерства підтримують підхід «більше за більше» в якості наріжного принципу ініціативи Східного партнерства. Фінансування має бути спрямоване, в першу чергу, на регіональні програми розвитку, програму спрощення для малого та середнього бізнесу, розвиток регіонального енергетичного ринку, підвищення енергоефективності та участь країн Східного партнерства у програмах Європейської спільноти.

→ Респонденти впевнені, що принаймні ще одна країна підпише Угоду про асоціацію протягом найближчих п'яти років. Однак, респонденти з країн Вишеградської четвірки та країн-учасниць Східного партнерства не згодні з тим, що цю ініціативу слід розглядати як передвісника кандидата на вступ до ЄС. Проте респонденти з країн Східного партнерства бачать майбутнє у оптимістичних тонах та вважають, що принаймні одна країна отримає статус кандидата впродовж наступних п’яти років. Респонденти також вважають, що перспектива членства в ЄС може стимулювати подальші реформи, і цю думку поділяють як країни Східного партнерства (91,1%), так і країни Вишеградської четвірки (82,2%).

→ Попри те, що мобільність була пріоритетом Східного партнерства з моменту створення ініціативи в 2009 році, респонденти (переважна більшість опитаних з країн Східного партнерства та Вишеградської четвірки – 94,2% і 95,2%, відповідно) вважають, що цей напрямок потребує розвитку. 40,9% респондентів з країн Східного партнерства вказують на те, що у найближчому майбутньому ініціатива Східного партнерства має охопити і політику розвитку індивідуальної мобільності.

→ Цікаво, що 37,9% респондентів досі вважають Східне партнерство геостратегічним інструментом у руках ЄС, спрямованим проти інтересів Російської Федерації.

→ Країни Вишеградської четвірки поділяють думку, що Східне партнерство працює в основному в інтересах країн-партнерів шляхом консолідації політичної співпраці. Однак, ретельне дослідження даних показує, що думки респондентів щодо економічної та політичної інтеграції розділилися: в той час як словацькі та угорські респонденти виступають за першу, їхні колеги з Польщі та Чехії підтримують останню.

ПРО ПРОЕКТ

З моменту свого запуску на Празькому саміті у травні 2009 р. ініціатива Східного партнерства – проект ЄС в рамках Європейської політики сусідства – значно змінилася. Політичні події в Україні (а також у Східній Європі в цілому) як наслідок Вільнюського саміту у листопаді 2013 р. підкреслили переваги політики, орієнтованої на інтеграцію, і визначили наявні вразливості у конструкції ініціативи.

Крім того, брак даних, необхідних для подальшого аналізу ставлення зацікавлених представників різних країн Східного партнерства до ініціативи, стає все більш помітним. Деякі країни ЄС, зайняті пошуком відповідей на поточні геополітичні виклики у Європі, більше не вважають ініціативу Східного партнерства пріоритетною або, принаймні, першочерговою. Проте, саме відсутність як інтересу збоку ЄС, так і взаєморозуміння, може підірвати відновлення дискусії щодо оновлення програми Східного партнерства та зупинити пошук нових рішень.

На цьому тлі був створений проект «Важливе, забуте чи непотрібне? Опитування зацікавлених сторін щодо розвитку політики Східного партнерства після Вільнюського саміту», метою якого було скласти уявлення про ідеї та думки впливових постатей з держав-членів Вишеградської четвірки та країн Східного партнерства щодо самої ініціативи та її подальшого розвитку. Результати опитування лягли в основу всебічного аналізу. Проект був реалізований за люб'язної підтримки Міжнародного Вишеградського фонду (IVF) Асоціацією з міжнародних питань (АМО) у співпраці з науково-дослідними центрами і незалежними експертами з вищезгаданих країн.

Проект був реалізований у три етапи в період з лютого 2014 р. до квітня 2015 р. На першому етапі була створена анкета; також був підготовлений список потенційних респондентів та проведені детальні консультації. Дані були зібрані в період з вересня по листопад 2014 р. У листопаді 2014 р. перші результати проекту були представлені на конференції Форуму громадянського суспільства Східного партнерства в Батумі. Протягом наступних трьох місяців дослідницька група проаналізувала та оцінила зібрані дані. Проект був завершений публікацією результатів та публічною презентацією в Брюсселі.

Крім основної мети проекту – отримання емпіричних даних, ми прагнемо викликати жваву дискусію щодо майбутнього ініціативи Східного партнерства.

Ця публікація складається з трьох частин: починається з загальної концепції та методології проекту і далі переходить до чотирьох аналітичних текстів, що базуються на зібраних даних. Ці розділи присвячені різниці між країнами Східного партнерства, європеїзації, впливу Росії на політику Східного партнерства та розбіжностям між країнами Вишеградської четвірки. Дані для окремих країн доступні на веб-сторінці проекту за адресою www.trendy2015.amo.cz.

МЕТОДОЛОГІЯ

Ми запросили до участі у цьому опитуванні значну кількість учасників.

В цілому було запрошено 1783 особи, 651 (36,5%) з них відповіли на питання анкети, а 390 (21,9%) відповіли на всі питання. Частка респондентів, які відповіли на запитання, є більш-менш рівною в усіх країнах, за винятком Азербайджану (набагато менше, ніж в середньому – 5,2%). Середня кількість респондентів на країну становить 178. Винятки – Польща (більша кількість учасників – 275) та Грузія (лише 119 запрошених).

Ми запросили до участі у проекті зацікавлених осіб, були включені або мали змогу взяти участь у програмі Східного партнерства, і таким чином теоретично могли поставити кваліфіковану оцінку. Учасників опитування можна поділити за такими категоріями:

→ політики (члени національних парламентів, члени урядів, члени регіональних представницьких органів);

→ державні службовці (дипломати, чиновники);

→ представники бізнесу (представники торгово-промислових палат);

→ аналітики та дослідники;

→ журналісти;

→ співробітники НУО.

Анкета була надіслана респондентам у електронному вигляді та складалася з 15 питань (одне питання було призначене лише для представників країн Східного партнерства). Питання можна тематично розділити на три категорії. По-перше, ми попросили оцінити прогрес ініціативи Східного партнерства з моменту її створення в 2009 р. По-друге, ми досліджували очікування щодо майбутнього напрямку розвитку Східного партнерства. Остання категорія запитань стосувалася рекомендацій.

В анкеті було три типи питань. Найчастіше респонденти могли висловити ступінь згоди з запропонованими судженнями. Були також відкриті питання; під час оцінювання результатів відповіді на такі питання вимагали категоризації та узагальнення. В одному випадку було використано цифрову шкалу. Респонденти могли пропустити будь-яке питання. Відповіді були зібрані анонімно. Повний текст анкети, набори даних та відповіді представників усіх країн-учасниць можна завантажити на сторінці www.trendy2015.amo.cz.

КРАЇНИ-УЧАСНИЦІ СХІДНОГО ПАРТНЕРСТВА: ВІДСУТНІСТЬ СПІЛЬНОГО БАЧЕННЯ

Концепція Східного партнерства та результати цієї ініціативи неодноразово були об’єктом серйозної критики впродовж останніх кількох років. Багато експертів зазначають непевні цілі та недоліки проекту, а також, насамперед, його специфічну структуру і територіальну спрямованість. Незважаючи на те, що ініціатива Східного партнерства охоплює ряд достатньо різних країн, їй бракує раціонального підходу, що враховував би особливості їхньої історії, політики і соціально-економічних умов. Замість цього, програма, як правило, розглядає ці країни як єдину групу з нібито схожим баченням, потребами та інтересами.

Вже в 2010-11 роках були спроби виправити цей недолік шляхом введення в рамки Європейської політики сусідства принципу «більше за більше». Цей принцип базується на припущенні, що ЄС повинен зміцнювати партнерські зв'язки і пропонувати більше стимулів тільки тим країнам, які демонструють прогрес у демократичних реформах у цілому. Після Вільнюського саміту і подальшого розвитку політичних подій в Україні геополітична ситуація в Європі значно змінилася, і наявні відмінності між окремими країнами Східного партнерства стали ще більш разючими. Як ці країни оцінюють успіхи ініціативи Східного партнерства? Чого вони чекають від неї в майбутньому? До яких висновків вони дійшли, і як їх можна використати у рамках майбутнього Ризького саміту?

Розділені поглядами на результативність

Більшість респондентів опитування з країн Східного партнерства були майже одностайні у виділенні плюсів у рамках ініціативи. У першу чергу, серед найважливіших переваг участі в ініціативі вони згадували можливість більш тісного політичного співробітництва (69,1%) і більш глибокої інтеграції з державами – членами ЄС (27,8%), а також економічний розвиток регіону Східного партнерства (39,2%). Також були згадані такі питання як зміцнення демократії, відповідальне урядування, верховенство права і підтримка мобільності. Що стосується місцевих особливостей, роль цієї ініціативи у зміцненні безпеки має велике значення для молдовських респондентів (19,5%, порівняно з 6,7% у середньому в усіх країнах Східного партнерства), в той час як допомога у вирішенні конфліктів виявилася важливою для респондентів з Вірменії (13,9%, на відміну від 3,1 % у середньому в усіх країнах Східного партнерства). Остання цифра є досить примітною, враховуючи поворот Єревана до Росії, який ймовірно, частково був спричинений міркуваннями безпеки.

Погляди на те, чи ініціативі вдалося досягти завдань, визначених Спільною декларацією, прийнятою на саміті Східного партнерства у Празі у травні 2009 року, демонструють більш чіткі розбіжності між країнами Східного партнерства. Не дивує, що респонденти з Азербайджану та Білорусі більш скептично ставляться до реального впливу Східного партнерства на трансформацію у своїх країнах, ніж їхні партнери по ініціативі з інших країн. Вони, зокрема, підкреслюють відсутність прогресу у зміцненні курсу на реформи, відповідальне урядування та наближення законодавства до стандартів ЄС. Питання безпеки в цілому оцінюється більшістю респондентів з країн Східного партнерства досить негативно. Респонденти з Вірменії, Білорусі та України не погоджуються з припущенням, що ініціатива була головним гарантом безпеки для країн Східного партнерства.

На думку респондентів з країн Східного партнерства, є кілька причин неналежної результативності ініціативи Східного партнерства. Проектам розвитку і трансформації часто заважають неефективність і бюрократія (44,9%). По-друге, ініціативі бракує чітких цілей та очікувань (25,8%). Також участь у ініціативі не передбачає перспективи членства в ЄС (15,7%), що викликає стурбованість, головним чином, серед українських респондентів (30,2%). Респонденти з Вірменії, Азербайджану, Білорусі та України не погоджуються з тим, що участь в ініціативі є своєрідним передвісником статусу кандидата (молдовські та грузинські респонденти продемонстрували більше оптимізму в цьому питанні). Зрештою, респонденти з країн Східного партнерства (37,6%) – переважно, представники Білорусі, Молдови та України – вважають серйозною проблемою неуважність до факторів, властивих окремим країнам. Цікаво, що більшість учасників опитування (75,1%) з країн Східного партнерства виступають за підхід «більше за більше» в якості наріжного принципу ініціативи Східного партнерства (в той час, як вірменські та білоруські респонденти демонструють меншу підтримку такої перспективи).

Однак, загальне сприйняття ініціативи Східного партнерства є відносно оптимістичним. Респонденти з більшості країн Східного партнерства погоджуються, що з її допомогою країни-учасниці досягли прогресу на шляху до європейських стандартів і верховенства права (84,8%). Також (окрім Білорусі) вони тої думки, що вона ефективно сприяє економічному розвитку в країнах Східного партнерства (59,2% порівняно з 27,6% у Білорусі). Чимало респондентів (окрім Азербайджану) вважають ініціативу Східного партнерства засобом ідентифікації з Європою і (за винятком Білорусі) стверджують, що вона зіграла важливу роль у поглибленні співпраці між країнами Східного партнерства.

ОБ’ЄДНАНІ ПЕРСПЕКТИВОЮ

Щодо майбутніх перспектив ініціативи Східного партнерства, респонденти з усіх країн Східного партнерства очікують подальшого розвитку регіональної економіки (45,3%). Українські респонденти акцентують увагу на необхідності зміцнення безпеки (47,7% проти 25,4% у середньому серед респондентів з країн Східного партнерства). Білорусь, зокрема, демонструє значно вищий запит на економічний розвиток та енергетичну безпеку порівняно з демократизацією, відповідальним урядом та верховенством права. Крім того, респонденти визнають необхідність у постійній підтримці мобільності (40,9%), адже лише молдовські респонденти задоволені прогресом у цій галузі. На думку респондентів з країн Східного партнерства, фінансування повинне спрямовуватися, в першу чергу, на програму спрощення для середнього та малого бізнесу (68,7%), регіональні програми розвитку (68,1%), розвиток регіонального енергетичного ринку та енергоефективності (63,2%), а також участь країн Східного партнерства у програмах ЄС (44,8%).

Що стосується майбутнього ініціативи Східного партнерства як такої, більшість країн Східного партнерства визнають її важливість в рамках Європейської політики сусідства (ЄПС). Зважаючи на поточну політичну ситуацію в Україні вони пропонують ЄС приділяти ініціативі більше уваги і зробити її пріоритетом власної зовнішньої політики. Респонденти з усіх країн Східного партнерства, за винятком Вірменії, вважають, що для ЄС було б краще зосередитися на певних країнах регіону. Молдовські та українські респонденти, зокрема, очікують фрагментації ініціативи у зв’язку з тим, що деякі країни зацікавлені у поглиблені інтеграції, а інші є більш стриманими.

На думку респондентів з країн Східного партнерства, Молдова і Грузія найбільше наблизилися до статусу кандидата; проте більшість респондентів також вважає, що усім країнам Східного партнерства буде відмовлено у такому статусі (найчастіше така відповідь зустрічається у анкетах респондентів з Білорусі – 34,5%). Учасники опитування з країн Східного партнерства хотіли б бачити участь у цій ініціативі прямо пов’язаною з перспективою членства в ЄС (91,1%). Респонденти з Вірменії, Білорусі та Грузії були б задоволені, за відсутності повноправного членства, принаймні, спеціальним статусом, який забезпечував би їм секторальну інтеграцію в ЄС. У Грузії, Молдові та Україні інтеграцію в ЄС вважають вигідною та корисною; водночас, білоруські респонденти не визначилися, чи пов’язувати майбутнє Білорусі з ЄС, чи з Росією.

ПОШУКИ ЄВРОПЕЙСЬКОГО МАЙБУТНЬОГО

Східне партнерство це проект, започаткований з ініціативи ЄС. Незважаючи на очевидність цього факту, його не можна ігнорувати при спробі оцінити, наскільки серйозно країни-партнери бачать своє майбутнє в ЄС. Чи сприймається Східне партнерство як своєрідний передвісник повноцінного членства? Якою є модель «європеїзму», що його пропонує або повинна пропонувати ініціатива Східного партнерства? Як можна оцінити прогрес, досягнутий у наближенні країн-партнерів до ЄС?

У цьому розділі ми розглянемо три питання. По-перше, як країни-партнери сприймають свій рівень інтеграції в ЄС. По-друге, наскільки респонденти з країн-партнерів відчувають наявність власної європейської ідентичності, і які характерні риси вона втілює на їхній погляд. По-третє, як вони оцінюють прогрес, досягнутий у сфері розвитку індивідуальної мобільності між ЄС та країнами-партнерами.

ІНТЕГРАЦІЯ З ЄС

Першою метою, внесеною до Празької декларації 2009 року, з якої почалася ініціатива Східного партнерства, було «прискорення політичного зближення між ЄС та країнами Східного партнерства». 69,1% респондентів виділили політичну співпрацю як одну з трьох головних переваг Східного партнерства. Політична та економічна інтеграція також отримали високі оцінки: 27,8% респондентів відзначили першу, а 14,9% – другу Слід відмітити, що у цьому питанні вдалося досягти деяких успіхів (щоб не повторювалося в наступному речені). З Молдовою, Україною і Грузією були укладені угоди про асоціацію. Переважна більшість респондентів з країн Східного партнерства помічають певний (62,7%) або значний (15,1%) прогрес. Не дивно, що Україна, Грузія та Молдова, які просунулися далі шляхом інтеграції, виявилися більш оптимістичними, ніж Білорусь, Азербайджан та Вірменія.

Існує навіть досить сильне прагнення рухатися далі вперед у напрямку інтеграції. Респонденти були досить впевнені у тому, що принаймні ще одна країна підпише угоду про асоціацію протягом наступних п'яти років (таку позицію підтримали 65% респондентів). Цікаво, що цю точку зору також поділяють респонденти з країн Вишеградської четвірки (така само частка, 65%). З тих країн, які ще не підписали угоду про асоціацію, найбільш оптимістичними виявилися вірменські респонденти. Крім того, респонденти впевнені, що обсяг торгівлі між країнами Східного партнерства та ЄС значно збільшиться за аналогічний період.

Питання щодо того, чи є Східне партнерство проміжною ланкою між безсистемними контактами та повноцінним членством у ЄС, лишається дискусійним. Досвід країн Центральної та Східної Європи, які спочатку підписали угоди про асоціацію, а потім подали заявки на вступ, які у підсумку привели їх до членства, може привести до думки, що країни Східного партнерства підуть тим же шляхом. З усіх варіантів інтеграції (Євразійський союз, НАТО і т.д.) саме інтеграція з ЄС з погляду більшості опитуваних розглядається як найвигідніший сценарій.

Тим не менш, ані респонденти з країн Східного партнерства, ані респонденти з країн Вишеградської четвірки не визнають Східне партнерство як ередвісника статусу кандидата. Знов-таки, респонденти з країн Східного партнерства дивляться в майбутнє з великим оптимізмом, вважаючи, що принаймні одній країні буде надано статус кандидата протягом найближчих п'яти років. Результати опитування у країнах Вишеградської четвірки показують, що Центральна Європа не поділяє цю думку, і тільки 43,7% респондентів очікують на таку подію. Найуспішнішою у цьому питанні країною є Молдова, яка, на думку респондентів з країн Вишеградської четвірки та Східного партнерства, найбільше наблизилася до цього досягнення. Грузія і Україна знаходяться поруч, але суттєво відстають від Молдови. З іншого боку, відносно висока кількість респондентів (22%, відповідно до загальних результатів) вважає, що жодна з країн-партнерів не отримає статус кандидата.

Цікаво, що респонденти вважають, що запропонований ЄС пряник у формі членства стимулюватиме подальші реформи. Цю точку зору підтверджують дані як з країн Східного партнерства (91,1%), так і з Вишеградської четвірки (82,2%).

ЄВРОПЕЇЗАЦІЯ ТРИВАЄ

У попередньому розділі показано, що країни Східного партнерства тяжіють до Заходу і впевнені, що з часом досягнуть інтеграції з ЄС. Отже, питання щодо того, чи базується політика Східного партнерства на співпраці чи на інтеграції, є цілком доречним. Іншими словами, чи сприймається Східне партнерство – проект, розроблений ЄС – як засіб для поширення європейських цінностей на Схід?

На питання щодо того, чи допомагає ініціатива Східного партнерства країнам-партнерам ототожнювати себе з Європою, ствердно відповіли 63% респондентів з країн Східного партнерства. З одного боку, це більшість, але з іншого, 63% не є видатним показником. Мабуть ініціатива Східного партнерства не є достатньою для того, щоб країни-партнери могли ототожнити себе з Європою, тому що вони прагнуть повного членства, або, можливо, вони відкидають європеїзацію як таку.

Переважна більшість респондентів як з країн Східного партнерства (84,8%), так і з країн Вишеградської четвірки (90,5%) вважають Східне партнерство інструментом запровадження європейських норм і стандартів. Тим не менше, залишається питання, чи всі країни-партнери погоджуються з такою необхідністю. Цю проблему було охоплено питанням щодо вибору майбутніх пріоритетів ініціативи Східного партнерства. Респондентам було запропоновано вибрати три напрямки, які повинні бути включені до ініціативи Східного партнерства. Цікаво, що економічний розвиток і мобільність переважали над проблемами, пов'язаними з наближенням до європейської моделі, а саме верховенством права, відповідальним урядуванням, демократизацією та підтримкою незалежних ЗМІ. Питання відповідального урядування та демократизації має велике значення лише для Вірменії, в той час як верховенство права виявилося пріоритетом молдовських респондентів.

У цьому світлі можна зробити висновок, що, незважаючи на те, що ініціатива Східного партнерства є засобом наближення країн-партнерів до європейських норм і стандартів, це не гарантує пріоритетність цих питань для самих країн. З іншого боку, наближення до європейських норм може здійснюватися не лише за допомогою політичних реформ. Подальша економічна інтеграція, що охоплює гармонізацію різноманітних норм, або розвиток індивідуальної мобільності також можуть сприяти європеїзації.

МОБІЛЬНІСТЬ

40,9% респондентів з країн Східного партнерства відзначили індивідуальну мобільність як аспект, що має стати пріоритетом політики Східного партнерства у майбутньому. Вона посідає друге місце після економічного розвитку (45,3%). Це, можливо, і не дивно, якщо врахувати той факт, що усунення бар'єрів та запровадження необмеженого пересування розглядаються як одні з основних інтеграційних стимулів у суспільній думці країн-партнерів.

Підтримка мобільності також фігурує серед цілей Празької декларації. Респонденти з країн Східного партнерства вважають, що у цій сфері досягнуто лише часткового прогресу: 63,4% респондентів висловили думку про наявність певних успіхів. Оцінка цього фактору у кожній країні віддзеркалює місцеві особливості процесу лібералізації візового режиму – від гучного успіху в Молдові до провалу в Білорусі.

Респондентів також попросили оцінити ініціативи щодо розвитку індивідуальної мобільності. Вони вважають, що у таких аспектах як лібералізація візового режиму, а також спрощення візового режиму для студентів та наукової спільноти досягнуто лише посереднього прогресу.

Незважаючи на те, що розвиток мобільності був пріоритетом Східного партнерства від самого початку в 2009 році, прогрес не виправдав очікувань респондентів. Переважна більшість респондентів з країн Східного партнерства та країн Вишеградської четвірки (відповідно, 94,2% і 95,2%) поділяє думку, що цьому питанню слід приділяти більше уваги в майбутньому.

СХІДНЕ ПАРТНЕРСТВО ТА РОСІЙСЬКІ ІНТЕГРАЦІЙНІ ПРОЕКТИ

Ініціатива Східного партнерства є прикладом продовження розширення західних інтеграційних структур на схід, яке почалося незабаром після падіння радянської імперії в Центральній та Східній Європі в період між роками 989 і 1991. Процес Східного партнерства почався у 2009 році і оформився на тлі посилення опору Росії. Кремль за правління Путіна вбачав у створенні ініціативи Східного партнерства спробу Європи створити зону впливу або новий санітарний кордон на пострадянському просторі. Варто зазначити, що 37,9% респондентів досі вважають Східне партнерство геостратегічним інструментом ЄС, спрямованим проти інтересів Російської Федерації. Це, звичайно, цікавий факт, оскільки ЄС гучно заперечує геополітичне значення Східного партнерства, хоча Росія звинувачує Захід саме у цьому. Річ у тім, що саме існування ініціативи Східного партнерства допомогло місцевим громадам здобути відчуття європейської ідентичності, і більшість респондентів з країн Східного партнерства поділяє цю точку зору.

Росія розглядає весь процес як продовження відомої хвилі «кольорових революцій», спрямованих на остаточне позбавлення Росії статусу глобального полюсу силової політики. У другій половині 1990-х років серед російських політичних еліт поширилася думка, що їхня країна не зможе відродитися як наддержава за відсутності контролю над пострадянським простором. Росія була готова відповісти на посягання збоку Європи за будь-яку ціну, чи то невійськовими засобами (шляхом створення Євразійського економічного союзу) або військовою силою (як під час війни на сході України та анексії Криму). Ініціатива Східного партнерства, безсумнівно, стала чинником, що долучився до формування такої поведінки Росії.

ІНТЕГРАЦІЙНИЙ ТУПИК ТА ПРОБЛЕМА БЕЗПЕКИ

Більшість респондентів, які взяли участь у дослідженні, підкреслили недостатню увагу ініціативи Східного партнерства до питань, пов’язаних з безпекою. Лише 22% респондентів вважають, що ініціатива Східного партнерства була гарантом безпеки для країн-партнерів. Зокрема, 63,4% респондентів також наполягають, що Східне партнерство не стало чинником стабільності та безпеки у взаєминах ЄС та країн-партнерів. Це особливо важливо, якщо врахувати два фактори. По-перше, Росія постійно намагається залякати країни-учасниці Східного партнерства загрозою їхній територіальній цілісності. Білорусь є єдиною країною-партнером, що не має активного сепаратистського руху, а Мінськ є одним з найбільших прихильників політики Москви на пострадянському просторі і навіть створив союзну державу з Росією. Порушення територіальної цілісності країн-партнерів агентами Росії повинні були призвести до посилення безпекової складової у рамках

Східного партнерства. Та цього не сталося. По-друге, прозахідні уряди в Грузії та в Україні були позбавлені перспективи інтеграції до НАТО під час саміту в Бухаресті у 2008 році. Відповідно, вони звернули свою увагу в бік ЄС та його проекту Східного партнерства, але в підсумку були знову неприємно здивовані, зрозумівши, що ініціатива Східного партнерства не має чітко окресленого безпекового компоненту.

Щодо енергетичної безпеки, лише 39% респондентів (і тільки 31,1% серед українців) вважають, що у цьому аспекті було досягнуто певного прогресу. Розбіжності у поглядах країн ЄС щодо енергетичної політики призвели до провалу компонента енергетичної безпеки ініціативи Східного партнерства. Європейські держави залишилися осторонь під час газових конфліктів між Росією і Україною та відклали амбітний проект Набукко, дозволивши Росії продовжувати свою політику «розділяй і володарюй». Європейський союз ігнорував питання національної та енергетичної безпеки, що стоять перед країнами Східного партнерства, безсумнівно, прокладаючи шлях до української кризи і відродження нео-імперських амбіцій Росії. Це можна інтерпретувати так, що, якщо ЄС прагне врятувати ідею Східного партнерства, він повинен серйозно займатися питаннями безпеки.

Незалежно від важкої ситуації на сході України, залишається надія на те, що ініціатива Східного партнерства, як і Європейська політика сусідства загалом, можуть бути відновлені. Цей оптимізм базується на висновках респондентів дослідження щодо найвигіднішої інтеграційної структури для своєї країни. Майже 52% респондентів з країн Східного партнерства вважають, що більш тісна інтеграція з ЄС буде найкращим і найвдалішим шляхом; наступною іде інтеграція до НАТО (27%). Митний союз Білорусі, Казахстану і Росії, а також Євразійський економічний союз вважають привабливими лише близько 5% респондентів. Навіть респонденти з Вірменії, що стала частиною Євразійського союзу в січні цього року, висловилися проти євразійського вектора інтеграції: менш ніж 2,5% вірменських респондентів заявили про підтримку такої інтеграції.

Незважаючи на свої недоліки і проблеми, ЄС залишається надзвичайно привабливим для країн-партнерів. Це дослідження дозволяє зробити висновок, що ініціатива Східного партнерства може мати світле майбутнє за умови більш індивідуального підходу до кожної країни у поєднанні з більшою увагою до питань безпеки з урахуванням відродження нео-імперських амбіцій Росії.

ОБ’ЄДНАНА ЧИ РОЗ’ЄДНАНА ВИШЕГРАДСЬКА ЧЕТВІРКА?

Чи має Вишеградська група спільну позицію щодо ініціативи Східного партнерства? Агресія Росії проти України, схоже, розділила Вишеградську четвірку. Це питання стало предметом запеклих дискусій, особливо після зустрічі на рівні прем'єр-міністрів на конференції GLOBSEC у Братиславі у травні 2014 року, яка проходила у напруженій атмосфері та виявила суттєві розбіжності між Дональдом Туском та Віктором Орбаном. Події наступних місяців не додали надії, що лідери Вишеградської четвірки досягнуть згоди. Хоча українська криза була на порядку денному всіх зустрічей на високому рівні, а лідери Вишеградської четвірки встигли опублікувати низку спільних заяв, що проголошували територіальну цілісність України, реальних спільних дій було небагато. Більше того, країни зайняли різні позиції. Польща залишилася яструбом, пропагуючи більш рішучу політику щодо Росії. Чеська Республіка, Словаччина і особливо Угорщина, з іншого боку, піддали критиці режим санкцій, запроваджений влітку 2014 року.

Східна політика була пріоритетним напрямком для Вишеградської четвірки з 2005 року. Започаткування ініціативи Східного партнерства закріпило цей підхід. З 2010 року країни Східного партнерства та Вишеградської четвірки організовували щорічні зустрічі на рівні міністрів закордонних справ, які зазвичай відбувалися за присутності міністрів країн Балтії або представників європейських інституцій. Крім того, чотири країни фінансово підтримують проекти в країнах Східного партнерства через Міжнародний Вишеградський фонд, який навіть створив спеціальні програми для країн Східного партнерства. У цьому світлі, ініціатива Східного партнерства була чітким пріоритетом для Вишеградської четвірки, і це, у свою чергу, допомогло зберегти її на порядку денному ЄС.

Ключове питання полягає в тому, чи мають розбіжності у поглядах щодо Сходу, наявні на найвищому політичному рівні, відображення у позиції більш широкого кола дипломатичних еліт? І якщо такі розбіжності дійсно є, то у яких аспектах?

ОЦІНКА ПРОГРЕСУ

Респонденти з країн Вишеградської четвірки вважають, що в пріоритетних напрямках ініціативи Східного партнерства було досягнуто певного прогресу, і лише угорці висловили скептицизм щодо цих досягнень; наприклад, більшість респондентів з Угорщини вважає, що ініціатива Східного партнерства не сприяла запровадженню верховенства права і відповідального урядування у країнах-партнерах, у той час як респонденти з Чеської Республіки, Польщі та Словаччини мають протилежну думку. До того ж, угорські дані показують, що чимала частка респондентів погоджується з тим, що Східне партнерство розвивалося як інструмент, спрямований проти інтересів Росії. Більшість угорців (53,1%) підтримує цю думку, на відміну від Польщі, Чехії та Словаччини.

Країни Вишеградської четвірки вважають, що Східне партнерство є вигідним для країн-партнерів, головним чином, завдяки розвитку політичної співпраці. Проте, якщо зосередитися на даних більш детально, ми побачимо розбіжності у оцінці пріоритетності економічної і політичної інтеграції: словацькі та угорські респонденти підтримують першу, в той час як польські та чеські – другу.

Угорці також більш скептичні одо досягнень ініціативи Східного партнерства у розвитку індивідуальної мобільності. Чимало респондентів зазначили відсутність будь-якого прогресу. З іншого боку, оцінка окремих аспектів цієї галузі політики (тобто спрощення візового режиму, а також лібералізації візового режиму для студентів і наукової спільноти) показує, що, насправді, угорські респонденти налаштовані менш скептично, ніж поляки.

Отже, на перший погляд, Вишеградська четвірка демонструє певний консенсус у оцінках Східного партнерства. Проте, результати, отримані з Угорщини, сигналізують про наявність певних розбіжностей між Будапештом та іншими партнерами з четвірки.

РАЗОМ У БОРОТЬБІ ЗА ЄВРОПЕЙСЬКЕ МАЙБУТНЄ КРАЇН СХІДНОГО ПАРТНЕРСТВА?

Чи помітні подібні розбіжності в очікуваннях і рекомендаціях щодо Східного партнерства? Почнемо з питання перспективи членства: лише польські респонденти вважають, що принаймні одна країна Східного партнерства отримає статус кандидата в ЄС впродовж найближчих п'яти років. Країни Вишеградської четвірки поділяють думку, що фаворитом на отримання статусу кандидата є Молдова, хоча третина угорських респондентів вважає, що жодна країна Східного партнерства не зможе стати кандидатом у середньостроковій перспективі. На думку угорців, спершу повинні приєднатися до ЄС країни Західних Балкан (поділяють такий погляд 57,6%). Респонденти з усіх країн Вишеградської четвірки вважають, що обсяги торгівлі між ЄС і країнами Східного партнерства суттєво зростатимуть до 2020 року погоджуючись, що якщо не політичне, то, принаймні, економічне зближення країн Східного партнерства з ЄС триватиме.

Незважаючи на деякі розбіжності між країнами Вишеградської четвірки, респонденти погоджуються з тим, що Східне партнерство повинно залишатися наріжним каменем Східної політики ЄС. Угорці висловили найбільший скептицизм щодо цього питання – лише незначна більшість (51,5%) відповіла на нього позитивно. Цікаві розбіжності були виявлені у відповідях на питання про майбутні пріоритети Східного партнерства. Респондентам було запропоновано вибрати до трьох напрямків, на яких ініціатива Східного партнерства має зосередитися в майбутньому. Поляки й угорці відзначили економічний розвиток і мобільність; угорські та словацькі респонденти підкреслили важливість енергетичної безпеки; відповіді чехів розподілилися більш-менш рівномірно: від економічних аспектів та проблем безпеки до зміцнення громадянського суспільства, відповідального урядування та верховенства права.

ЄДНІСТЬ ЧИ РІЗНІ ШЛЯХИ?

Оглядачі з країн Вишеградської четвірки зазвичай зазначають, що чехи та поляки тяжіють до східного вектору зовнішньої політики четвірки, в той час як словаки та угорці більш схильні до західнобалканського напрямку. Хоча це і так, але різні уподобання не завжди свідчать про зіткнення пріоритетів, а скоріше призводять до меншої активності певних країн у відповідних аспектах міжнародної політики Вишеградської четвірки. Опитування показало, що країни Вишеградської четвірки мають спільні позиції щодо більшості питань. Лише дані з Угорщини вказують на певну відмінність в деяких аспектах. Угорські респонденти продемонстрували менше оптимізму щодо проміжних результатів ініціативи Східного партнерства і, тим самим, щодо перспективи інтеграції країн Східного партнерства. Вони також вважають економічну інтеграцію та енергетичну безпеку більш пріоритетними напрямками, ніж політичне зближення. З іншого боку, всі країни Вишеградської четвірки однозначно погоджуються з тим, що лідером у справах Східного партнерства у ЄС є Польща: понад 90% респондентів з країн Вишеградської четвірки назвали саме її, обираючи трьох найактивніших прихильників Східного партнерства.

ВИСНОВКИ

Дослідження показало, що, незважаючи на всі недоліки, ідея Східного партнерства все ще є живою серед тих, хто взаємодіє з цією ініціативою. Результати шести років з моменту її запровадження в Празі, як правило, оцінюються позитивно, і є впевненість, що принаймні деякі країни-партнери знаходяться на шляху до Європи.

Тим не менш, опитування виявило також деякі проблеми, що потребують уваги. По-перше, російському фактору не приділялося належної уваги. Останнім часом його все важче ігнорувати. Таким чином, ініціатива Східного партнерства повинна зосередитися на безпеці, в тому числі на енергетичній безпеці, оскільки ці питання взаємопов'язані з політикою Росії. По-друге, Східне партнерство потребує перебудови. Більше уваги має приділятися проблемі індивідуальної мобільності, малому та середньому бізнесу, а також регіональним програмам розвитку. Учасники опитування підтримали запровадження принципу «більше за більше». По-третє, слід зазначити відсутність суттєвих розбіжностей у поглядах між країнами Східного партнерства та країнами Вишеградської четвірки, і це дозволяє припустити, що цілком можливо сформулювати прийнятне для всіх рішення щодо реформування ініціативи Східного партнерства або Європейської політики сусідства. Більше того, це показує, що Східне партнерство має залишатися на порядку денному країн Вишеградської четвірки. Розбіжності у поглядах щодо Східного партнерства, особливо в Угорщині, не є суттєвими та не загрожують подальшій співпраці.

Висновки підсумовані у форматі ССМЗ-аналізу.

СИЛЬНІ СТОРОНИ

Узагалі, респонденти позитивно оцінюють ініціативу Східного партнерства. Вони також вважають суттєву реформу Східного партнерства – запровадження принципу «більше за більше» – позитивним кроком. Результати опитування демонструють єдність у поглядах представників країн Східного партнерства та країн Вишеградської четвірки.

СЛАБКІ СТОРОНИ

Прогрес у розвитку індивідуальної мобільності не є достатнім. Результати у сфері безпеки, в цілому, розглядаються респондентами з більшості країн Східного партнерства в досить негативному світлі. Лише 39% респондентів підтвердили позитивний прогрес у питаннях енергетичної безпеки.

МОЖЛИВОСТІ

Фінансування, у першу чергу, має бути спрямоване на регіональні програми розвитку, програму спрощення для малого та середнього бізнесу, розвиток регіонального енергетичного ринку, енергоефективність, а також участь країн-партнерів у програмах Європейської спільноти. Респонденти були досить впевнені, що принаймні ще одна країна підпише угоду про асоціацію протягом найближчих п'яти років. Респонденти з країн Східного партнерства вважають, що принаймні одна країна отримає статус кандидата впродовж наступних п'яти років. Переважає думка, що перспектива членства у ЄС стимулюватиме подальші реформи: таку позицію підтверджують результати опитування як з країн Східного партнерства (91,1%), так і з країн Вишеградської четвірки (82,2%).

ЗАГРОЗИ

Східне партнерство не сприймається як передвісник статусу кандидата респондентами як з країн Східного партнерства, так і з країн Вишеградської четвірки. Тим не менше, вважається, що запропонований ЄС пряник у формі членства може стимулювати подальші реформи. Хоча країни Східного партнерства вважають ЄС пріоритетним вектором інтеграції, респонденти з країн Вишеградської четвірки висловили лише помірний оптимізм щодо можливості надання статусу кандидата принаймні одній країні Східного партнерства протягом найближчих п'яти років. Респонденти прогнозують фрагментацію Східного партнерства на країни, які готові інтегруватися та менш охочих партнерів. Відповідно, залишаються питання щодо того, чи можливий єдиний підхід до всіх країн-партнерів, що запропонувати найуспішнішим країнам, і який підхід потрібен до більш стриманих партнерів.

Повний текст дослідження доступний на сайті АMO англійською мовою. Завантажити тут

Участь у проекті взяли аналітичні центри всіх країн Східного партнерства та Вишеградської групи, зокрема Словацька асоціація зовнішньої політики (SFPA, Словаччина), Асоціація з міжнародних питань (AMO, Чехія), Інститут світової політики (ІСП, Україна), Центр досліджень з питань розширення ЄС Центрально-Європейського університету (CENS/CEU, Угорщина), Інститут Костюшко (KI, Польща), Кавказький інститут економічних і соціальних досліджень (CIESR, Грузія), Асоціація зовнішньої політики Молдови (APE, Молдова), Аналітичний центр з глобалізації та регіонального співробітництва (ACGRC, Вірменія), Центр національних та міжнародних досліджень (CNIS, Азербайджан) та незалежний експерт з Білорусі.

Підписатися на новини ІСП
×
Підписатися на новини ІСП
Якщо ви бажаєте отримувати на ваш e-mail новини ІСП, ви можете підписатися на розсилку. Листи будуть надходити, коли на сайті з`являться свіжі новини, але не частіше, ніж три рази на тиждень.