Публікації

Аналітична стаття Альони Гетьманчук, директорки ІСП, у збірнику “Україна-НАТО: діагностика партнерства”Відмова від позаблокового статусу не спричинила чіткого проголошення курсу України на членство в НАТО. Натомість було прийнято обережне формулювання про досягнення критеріїв, необхідних для вступу.Незважаючи на політичні заяви, що Україна обов’язково буде членом НАТО, все ще є певні сумніви, стартом якого процесу стала насправді відмова від позаблоковості – інтеграції до НАТО чи переходу до неоголошеного нейтралітету України.
В Апараті Ради національної безпеки та оборони України розглядають за зразок для України на коротко і середньострокову перспективу шведську модель відносин з НАТО2, реалізація якої має створити умови для повноцінного членства у майбутньому. А саме – Україна має досягнути повної сумісності сектору безпеки та оборони зі структурами НАТО. Таким чином, у разі відповідних політичних умов, Україна була б готова стати членом НАТО відразу – без жодних Планів дій щодо членства в Альянсі та інших підготовчих документів. Фактично, у такому випадку можна говорити про приховану інтеграцію.
Інше питання, що в урядових колах України переважно превалюють досить песимістичні настрої з приводу наявності політичних умов для членства України в НАТО в осяжній перспективі. Є серйозні сумніви з приводу того, що процес вступу до Альянсу зможе розпочатись раніше 2020 року. І питання не тільки в тому, чи буде до цього готова Україна, а переважно в тому, чи буде готове до такого процесу НАТО. У Києві є розуміння, що консенсус з приводу України в НАТО – дуже віддалена перспектива.3 Україна ще ніколи не була одночасно так близько, і так далеко до НАТО, як сьогодні.

З одного боку, чи не вперше в історії України у суспільстві існує доволі потужна підтримка інтеграції України до НАТО. Після анексії Криму та інспірованої Росією гібридної війни на Сході України, українці переосмислили загрози, які стоять перед державою і зрозуміли, в чому, власне, полягає перевага колективної безпеки. Хоча є питання, наскільки стабільною буде ця підтримка. Невідомо, до якої міри це є усвідомленим вибором, а до якої лише реакцією на зовнішню загрозу.

Після агресії Росії українці переосмислили загрози, які стоять перед державою і зрозуміли, в чому, власне, полягає перевага колективної безпеки

З іншого боку, Росія шляхом військової агресії проти України суттєво ускладнила потенційну інтеграцію України до НАТО. По-перше, так зване Дослідження НАТО з питань розширення від 1995 року наголошує, що неврегульовані конфлікти чи зовнішні територіальні суперечки можуть стати на заваді членству в Альянсі. Окуповані території та загроза подальшої ескалації на європейському континенті робить перспективу членства в НАТО для України дуже віддаленою.

По-друге, російська агресія в Криму і на Сході України перетворила Україну з контрибутора безпеки, який брав участь у всіх без винятку миротворчих операціях Альянсу, на її користувача, понад те конфлікт між Росією і Україною є джерелом загрози для європейської безпеки. Втім, Україні є що запропонувати НАТО і сьогодні: передусім, цінний досвід протидії гібридній війні. Зокрема, було б доцільно відкрити в Україні Центр вивчення гібридної війни.

Україна опинилась у певному зачарованому колі. З одного боку, НАТО всіляко повторює, що в України є право на власний вибір, зокрема і в тому, що стосується інтеграції до НАТО. З іншого боку, реакція НАТО на сам факт обговорення членства України в НАТО, означає, що насправді в України такого вибору на сьогодні не існує. Натомість, існує своєрідне геополітичне лукавство: вибір є, але втілити його неможливо. Це розуміють, як у Брюсселі, так і в Києві.
Водночас, потрібно розуміти й інше. Для України питання членства в НАТО теж не є сьогодні тим питанням, через яке вона була б готова поставити під сумнів європейську та транслатлантичну єдність. Особливо з таких наразі критичних питань як уніфікована позиція Заходу щодо агресії Росії в Україні в цілому та пролонгація дії санкцій зокрема. У цьому контексті Росія має бути більше зацікавлена в активному промотуванні членства України в НАТО, аніж сама Україна.

Україні є що запропонувати НАТО і сьогодні: передусім, цінний досвід протидії гібридній війні. Зокрема, було б доцільно відкрити в Україні Центр вивчення гібридної війни

Відмова від вступу до НАТО та закріплення нейтралітету в Конституції – є однією з трьох ключових поступок, на які готова піти більшість українців заради досягнення миру (перші дві – надання територіям, контрольованим ДНР і ЛНР особливого статусу на певний період з частковим контролем з боку Києва та визнання російської мови державною на всій території України). Для порівняння: переглянути Угоду про асоціацію з ЄС за вимогою Росії та відмовитись від подальшого зближення з ЄС готові майже вдвічі менше респондентів (лише 6%). Водночас, потрібно зауважити, що в процентному співвідношенні відмовитись від НАТО готові лише 11% українців, тоді як за надання «ДНР» та «ЛНР» особливого статусу – 21%.

«Членство або нічого»
З моменту підписання Хартії про особливе партнерство з НАТО у 1997 році Україна пройшла певний цикл, під час якого випробувала різні формати в рамках особливого партнерства: від інтеграції до позаблоковості. Жоден з цих форматів не виправдав себе до кінця, але найнебезпечнішим виявився якраз формат позаблоковості. Саме під час цього формату частина території України була анексована, а інша частина – де-факто окупована. У період позаблоковості Україна по суті вже протестувала на собі модель «фінляндизації», відмовившись на вимогу Росії від наміру інтеграції до НАТО.
Очевидно, особливе партнерство з НАТО зразка 2015-го не може бути лише посиленою версією особливого партнерства з НАТО зразка 1997 року. Принаймні через рівень загрози територіальній цілісності України та гостру потребу в ефективних зовнішніх гарантіях безпеки України, оскільки Будапештський меморандум не виправдав своєї мети.
За останній рік в Україні з’явилось розуміння, що навіть дуже особливе партнерство з НАТО не здатне відреагувати на нинішній рівень загроз. Лише членство в НАТО завдяки 5 статті Вашингтонського договору надає подібні безпекові гарантії. Саме тому в українському суспільстві з початком російської агресії з’явилася схильність сприймати відносини з НАТО через призму «або членство, або нічого». Така формула ставить руба питання: в чому ж полягає додана вартість особливого партнерства з НАТО?
Виклики партнерства
Однак, головний виклик для ефективного партнерства з НАТО – це не відсутність перспективи членства для України. Тим більше, що така перспектива вже була зафіксована у фінальній декларації Бухарестського саміту НАТО в 2008 році і суттєво не відобразилась на досягненні Україною критеріїв для членства в НАТО.
Головна перешкода, як засвідчив останній рік співпраці з Альянсом, – це очевидний брак взаємної довіри. Причому, йдеться про брак довіри не лише між Україною та НАТО, але й всередині України – між різними профільними відомствами.

Головний виклик для ефективного партнерства України і НАТО – брак взаємної довіри

Брак довіри спричинив, в свою чергу, брак комунікації. Очевидно, саме тому, у Міністерстві оборони, РНБО та МЗС можна почути різні оцінки щодо тих чи інших елементів партнерства між Україною та НАТО.
Те, що поєднує всі українські відомства – це пробуксовування процесу реформ на рівні середньої і нижчої ланки бюрократії. Саме на цьому рівні все ще спостерігаються і підходи до НАТО, сформовані під час «холодної війни». Складно повірити, але чиновники середнього рівня на переговорах з представниками НАТО досі можуть дозволити собі питання на кшталт: «Ви що, бажаєте нас підім’яти під американців?»
Різне бачення поточних пріоритетів – інший виклик для налагодження ефективного партнерства. Особливо гостро він постав під час активних військових дій на Сході України в діалозі з Міністерством оборони. Стратегічний фокус НАТО на системні реформи вступив в очевидне протиріччя з тактичними завданнями оборонного відомства. У Міністерстві оборони України переконані, що пріоритетом співробітництва з НАТО наразі має бути не досягнення взаємосумісності, а підвищення у найкоротший термін оперативних спроможностей Збройних cил України для відсічі агресії.

Апелювання Міністерства оборони до військових дій на Сході України більше не є страховкою від критики Альянсу щодо незадовільних темпів проведення воєнної реформи6. Парадоксальність ситуації полягає у тому, що якраз війна на Сході повинна була переконати Міноборони та Генштаб в необхідності системного реформування Збройних сил України. Окремі представники оборонного відомства дійсно говорять про створення Збройних cил з принципово новою філософією, яка полягає у впровадженні західних оперативних стандартів, формуванні нового військово-адміністративного поділу та місць дислокації військ, удосконаленні самої структури та чисельності сил etc.
Військові дії на Сході допомогли виявити найбільш вразливі місця та ідентифікували ті сфери, в яких українські Збройні сили потребують реформування в екстреному порядку. Зокрема йдеться про систему управління та зв’язку (СЗ), логістику. За останній рік процес змін в оборонному відомстві все ж був запущений. Розпочались екстенсивні реформи, однак є гостра потреба в інтенсивному реформуванні. Для того, щоб пришвидшити процес та зробити його більш скоординованим, в української сторони виникла ідея призначити цивільного заступника міністра оборони, який, зокрема, відповідатиме і за відносини з НАТО. Цей заступник – колишній глава місії України при НАТО Ігор Долгов. Посла Долгова має посилити ще низка співробітників, запрошених зовні.

Військові дії на Сході виявили найбільш вразливі місця та ідентифікували ті сфери, в яких українські Збройні сили потребують реформування в екстреному порядку

Якщо допомога НАТО, то яка?

Брак довіри та координації присутній на всіх ключових на сьогодні треках, які здатні заповнити партнерство України з НАТО практичними результатами, а не загальними виступами на засіданнях спільних робочих груп.

Одним з, можливо, найбільш яскравих прикладів недовіри у відносинах України та НАТО став процес надання Україні консультативно-дорадчої допомоги. Вона полягала у виділенні країнами-членами НАТО 8 радників, які б допомагали Міністерству оборони у проведенні реформ. Процес затвердження радників в цілому тривав приблизно 5 місяців.

Представники НАТО стверджують, що їх часто обмежували в доступі навіть до тієї інформації, яку навряд чи можна назвати конфіденційною, хоча офіційної відмови доступу до будь-яких документів зафіксовано не було8. Їх також не зовсім влаштовує дистанційний підхід до роботи через обмежений доступ до приміщення Міністерства оборони, в який вони змушені потрапляти із супроводом.

Є свої застереження і в української сторони. Перше – це нерозуміння з боку деяких радників, що вони мають надавати консультативну допомогу для країни, проти якої триває військова агресія. Саме тому для них була ініційована поїздка в зону АТО, аби представники НАТО на власному досвіді відчули специфіку роботи.
Друге – рівень професіоналізму та релеватності деяких радників викликає певні питання не лише в українських військових, але і їх колег з НАТО. Поки що однозначно схвальні відгуки у всіх без винятку відомствах лунають на адресу лише двох-трьох радників (зокрема, радника з питань логістики, представника Чеської Республіки та представника Туреччини, радника з питань кібербезпеки).

Третє – останнім часом спостерігається готовність з боку Міністерства оборони вирішити всі наявні питання, що стосуються роботи радників. Зокрема й щодо доступу до приміщень Міністерства оборони. За деякою інформацією, існує навіть відповідне розпорядження міністра оборони, який висловив готовність взяти це питання під особистий контроль.

Основою практичної допомоги НАТО можуть стати 5 Трастових фондів (див. інфографіку №1). Незважаючи на згоду низки країн-членів НАТО виділити кошти для наповнення цих фондів, вони все ще не почали повноцінно працювати через відсутність договірно-правової бази. На момент підготовки цього матеріалу все ще були нератифіковані у Верховній Раді відповідні угоди. Як зауважив у цьому контексті один з представників уряду, найбільший ворог для практичної співпраці з НАТО – регламент Кабміну.

{1}
Навколо наповнення трастових фондів бракувало ефективного управління очікуваннями, оскільки в окремих українських відомствах розраховували на надання конкретної матеріально-технічної допомоги, у той час, як деякі країни-члени вирішили витратити свій внесок переважно на консультативно-дорадчу допомогу та відрядження своїх представників.

Загалом, сьогодні в Україні спостерігається два підходи до допомоги НАТО. Одні пріоритизують саме матеріально-технічну допомогу. Інші вважають, що НАТО – не благодійна організація, і для України у відносинах з Альянсом значно важливіша спільна взаємодія, зокрема у вигляді спільних військових навчань, підготовки персоналу. Тим більше, що ефективність спільних військових навчань з країнами-членами НАТО була доведена і на етапі залучення Збройних сил України до виконання завдань в рамках Антитерористичної операції на Сході України. А саме – високий рівень вишколу і боєздатності демонстрували саме ті підрозділи, які на регулярній основі залучались до багатонаціональних військових навчань і операцій під проводом НАТО (див. інфографіку №2). Найбільш показовий приклад – 95-а окрема аеромобільна бригада.
{2}
Високий рівень вишколу і боєздатності демонстрували ті українські підрозділи, які на регулярній основі залучались до багатонаціональних військових навчань і операцій під проводом НАТО

Реформи через стратегію
На цьому етапі Україна перебуває у процесі підготовки та перегляду стратегічних документів, які регулюватимуть відносини, зокрема і з НАТО, оскільки сформують бачення, як саме реформувати Збройні сили.
Підготовка стратегічних документів суттєво пришвидшилась після того, як певну координуючу роль взяла на себе Рада нацбезпеки та оборони. Була створена міжвідомча робоча група з підготовки стратегічних документів. Затверджена Стратегія національної безпеки. Показово, що в фінальному тексті документа суттєво посилені деякі формулювання щодо НАТО. Якщо у проекті в цілях Стратегії фігурувала розмита формула про «забезпечення європейського майбутнього України», то у фінальному варіанті йдеться конкретно про «забезпечення інтеграції України до Європейського Союзу та формування умов для вступу в НАТО».

Окремий виклик – Комплексний оборонний огляд, попередня робота над яким була визнана незадовільною на найвищому рівні. Наразі де-факто завершена над розробкою інших документів. Зокрема, Концепцією розвитку сектору безпеки і оборони, Воєнною доктриною (Стратегією воєнної безпеки).
Підготовка стратегічних документів стала ще одним тестом на зміцнення довіри між партнерами з НАТО та між різними відомствами в самій Україні. Факт залучення з боку Адміністрації Президента однієї відомої міжнародної структури до підготовки деяких стратегічних документів (зокрема комплексного оборонного огляду) – сам по собі досить красномовний, і вчергове демонструє рівень довіри до внутрішньої експертизи.

Позитивом є те, що зрештою вдалось вибудувати певний механізм координації як між українськими відомствами, так і на рівні залучення представників НАТО до розробки стратегічних документів. Під питанням все ще залишається ефективність виконання Річної національної програми між Україною та НАТО (РНП). У деяких міністерствах відверто зізнаються, що цей документ буде виконуватись виключно формально, допоки не з’явиться більш жорстка система контролю за його імплементацією.
Таким чином, на сьогодні можна ствердно констатувати наступні речі:
• Сам факт скасування позаблоковості принципово не здатний вивести відносини між Україною та НАТО на якісно новий рівень. Те ж саме стосується і підвищення витрат на оборону до 5% ВВП
• Ключовими викликами для налагодження ефективної співпраці між НАТО та Україною є брак недовіри між Україною та НАТО, а також брак належної координації та комунікації всередині українського уряду
• Події на Сході виявили найбільш вразливі місця в Збройних силах України. Існує розуміння, що процес реформування сектору безпеки та оборони України є незворотнім та має відбуватись за стандартами НАТО
• Комунікаційні зусилля потрібні для пояснення переваг партнерства України з НАТО. Формула «або членство, або нічого» не здатна наповнити відносини практичним змістом.

Повний текст публікації ІСП “Україна-НАТО: діагностика партнерства” доступний тут.