Публікації

Аналітична стаття Джеймса Шерра, старшого нештатного співробітника Чатем Хауc, члена Наглядової ради ІСП, у збірнику “Україна-НАТО: діагностика партнерства”Скорочена версія цієї статті була опублікована на сайті Європейської правди.\
Серед країн-членів НАТО існує консенсус щодо усвідомлення загроз, які несе з собою агресія Росії. Утім, Україна має розуміти, що Альянс не має такої ж упевненості щодо надання їй членства. Замість того, аби впадати в чергову хвилю НАТО-манії, українська влада має зосередитися на впровадженні реальних реформ у безпековій сфері. Для цих реформ не потрібні ані вступ до Альянсу, ані отримання Плану дій щодо членства.

«АХІЛЛЕСОВА П’ЯТА» ІНТЕГРАЦІЇ УКРАЇНИ ДО НАТО
Із доленосного 1997 року, коли було започатковано особливе партнерство України з НАТО та створено Комісію НАТО-Україна, у світовому політичному ландшафті відбулося чимало суттєвих змін. У тому ж 1997 році було підписано Договір про дружбу, співробітництво і партнерство між Україною і Росією, а також три міжурядові угоди щодо Чорноморського флоту. Завдяки цим крокам Україна забезпечила юридичне визнання власної територіальної цілісності, наявних кордонів та суверенітету, в тому числі, над тією частиною території, де базувався російський флот. Незважаючи на відсутність офіційного зв’язку між наведеними вище угодами, політичний зв’язок між ними був очевидним. Борис Єльцин прагнув «вберегти Україну від обіймів НАТО» і вважав, що цього можна досягти шляхом досягнення згоди, а не погроз. Йдучи на поступки найбільш фундаментальним вимогам України він сприяв «політиці багатовекторності» Леоніда Кучми. До того ж, Єльцин продемонстрував важливість НАТО як засобу регулювання відносин Росії з її набагато слабшим сусідом.

У ті роки і НАТО, і Україна були достатньо обережними, щоб усвідомлювати різницю між «поглибленням співпраці» і членством. Кучма і військове керівництво України вбачали завдання багатовекторної політики в тому, щоб закріпити Україну в системі євроатлантичної безпеки поетапно та з мовчазної згоди Росії. Де-факто метою була інтеграція. Де-юре: інтеграція, тобто членство, могла призвести до посилення тиску на нову і слабку державу, якого вона не була здатна витримати. Ця політика демонструвала тверезий підхід не лише єльцинської Росії, але й української громадської думки, а також розбіжності всередині самого НАТО.

Порівняно з цим, період президенства Ющенка виглядає як повчальна історія. Після Помаранчевої революції питання приєднання України до НАТО не було предметом аналізу зисків і витрат – членство стало самоціллю. У цьому контексті варто процитувати оцінку колишнього керівника Офісу зв’язку НАТО в Києві: «концентрація на ПДЧ [Плані дій щодо членства] виявилася «ахіллесовою п’ятою» політики України щодо інтеграції з Заходом».

Зацикленість на Альянсі поглибила наявні розбіжності в українському суспільстві та відволікла увагу і енергію керівництва країни від внутрішніх реформ, що їх вимагали прихильники Майдану. Це засвідчило нерозуміння, що таке НАТО, адже представники організації не приховували, що найвищим пріоритетом безпеки України вважають успіх у внутрішній політиці. До кінця 2006 року Москва дійшла висновку, що «помаранчева загроза» зазнала краху. Путінська Росія стала реваншистською не лише за своїм духом, але й діями, а розчленування Грузії в серпні 2008 року було попередженням, що подібне може статися будь-де.

РІЗНИЦЯ МІЖ КОНСЕНСУСОМ ТА ОДНОСТАЙНІСТЮ В НАТО
Часи, в які ми живемо нині, є результатом часів, які існували тоді. Усі, хто визначає та спрямовує політику НАТО, обтяжений цією недавньою історією та досі не спромігся засвоїти її уроки. А ті, хто ігнорує ці уроки, не лише ризикує сам, але і ставить під загрозу інших. Ще задовго до 2008 року слід було розпізнати відмінність (і подібність) путінської Росії від єльцинської, проте оптимізм був більш привабливою і зручною опцією, ніж реалізм11. Архітектори «перезавантаження» відносин між США та Росією (а також його європейських аналогів) після 2008 року не відреагували на явні симптоми, а після анексії Криму в березні 2014 року зробили вигляд, що жодних попереджень і не було.
Зрозуміло, НАТО ухвалює рішення на основі консенсусу. Але всередині НАТО також розуміють відмінність між консенсусом та одностайністю. Приєднання будь-якої нової держави до Альянсу вимагає одностайності. Якщо Греція під керівництвом партії СІРІЗА вирішить заблокувати членство України, вона зможе це зробити. Але інші рішення, в тому числі надзвичайно важливі для майбутнього України, вимагають лише консенсусу: згоди переважної кількості зацікавлених сторін (stakeholders), які мають прямий і активний інтерес. Так, перелік подібних рішень включає спільне планування, координацію і співпрацю на операційному рівні. Існує чимало рішень, які є прерогативою окремих членів Альянсу. Ані Литва, ані Сполучені Штати не потребують згоди Ради НАТО для надання Україні військової допомоги – як летальної, так і нелетальної. Подібні рішення приймаються на національному рівні.

На сьогодні Альянс спромігся досягти більш-менш сталого консенсусу щодо декількох ключових моментів:
• Росія веде агресивну війну проти України, порушуючи власні зобов’язання за угодами, що лягли в основу системи міжнародної безпеки після припинення «холодної війни»;
• Її збройна інтервенція становить смертельну загрозу для України, а також суттєву загрозу для Європи, яку ми знаємо та прагнемо зберегти;
• Цей конфлікт становить загрозу системного характеру. Владімір Путін не може дозволити собі поразку в Україні, але водночас йому не можна дозволити здобути перемогу. Ескалацію воєнних дій в Україні не можна виключати;
• Для відповіді на цей виклик НАТО повинен узгодити власні інструменти та прийоми стримування із загрозами «нового покоління», зокрема, застосування інформаційної та «гібридної» війни проти слабких держав, вразливих до вторгнення, провокацій та підривної діяльності;
• Європейська система стримування та оборони в цілому буде поставлена під удар, якщо Росія досягне своєї мети в Україні. Саме тому потрібно докласти усіх можливих зусиль для того, аби не допустити територіального розпаду України та хаосу всередині держави;
• «Російський виклик», схоже, є проблемою у довготривалій перспективі. Успішний і сталий механізм політичного врегулювання потребуватиме рішучості, мудрості та терпіння.

Допоки цей консенсус існує, незгодні всередині НАТО (чи держави, чи міждержавні структури) будуть маргіналізовані і обмежені у своїх діях. Проте такі незгодні не лише існують, але й мають достатньо поважні та гучні голоси. Неспроможність України відповідати загальним очікуванням Альянсу – тобто забезпечити дієве національне керівництво, здійснити внутрішні реформи та дотримуватися європейських цінностей – лише зміцнить їхній авторитет і вплив. Із огляду на це навіть найвідданіші прихильники України вважають, що Київ має взяти на себе основний тягар власної оборони і збереження завойованих демократичних свобод.

Наразі Альянс ще не досяг найменшого консенсусу щодо одного з найважливіших питань – надання Україні інструментів для самозахисту. На гуманітарному рівні надання військової допомоги не викликає суперечок. Постачання військових пайків, зимового одягу, взуття та уніформи не є предметом дискусій всередині Альянсу. Навіть створення груп радників та тренерів не викликає серйозних заперечень, особливо, якщо така допомога надається під національними прапорами, а не під кольорами НАТО.
Утім, як відрізнити «допомогу» від «озброєння»? Системи захищеного зв’язку не є зброєю, але навіть добре озброєні сили, що не мають їх, можуть бути знищені. Інфрачервоні сканери, окуляри нічного бачення, протиартилерійські радари та інші засоби боротьби з ворожим вогнем слугують одній меті: захистити свої сили та здобути перемогу. Саме тому, що ці відмінності є досить розмитими, межі дискусій також є розмитими.
НАТО МАЄ НАДАТИ «СТІЛЬКИ ДОПОМОГИ, СКІЛЬКИ УКРАЇНА ПРОКОВТНЕ»
Легко забути про те, що озброєння, як і війна, є інструментом політики. Якою є наша політична мета? Для багатьох, у тому числі для автора цієї статті, основними завданнями є стримування подальшої російської агресії, доведення неспроможності наявного окупаційного режиму і поетапне вироблення політичного рішення, що відновить територіальну та конституційну цілісність України. Для виконання цих завдань потрібно створити структуру стримування не лише на західних кордонах, але і всередині України.

Для багатьох прихильників озброєння України значення має не лише політика, але і принцип. Право держави на використання та придбання озброєння є невід’ємним атрибутом суверенітету. Втім, навіть ті, хто заперечує універсальність цього принципу, стверджують, що без реальної погрози надати Україні зброю, не може бути дієвої дипломатії. Цей погляд останнім часом активно просуває Вольфганг Ішінгер – можливо, найвизначніший Russlands Versteher (той, хто розуміє Росію) в Німеччині.

Опоненти озброєння України також мають різні погляди. Частина діячів, зокрема Ангела Меркель, будучи переконаними у поразці Росії, вважають, що санкції є найкращим засобом для досягнення цієї мети. Вона, як і президент Обама, побоюється, що надання зброї призведе до ескалації конфлікту, а не до стримування, та відкриє шлях до війни між Росією і НАТО.

Небезпека конфлікту між Росією та НАТО існує з моменту анексії Росією Криму. Вона є невід’ємною частиною нинішнього конфлікту та гарячкового погляду Кремля на ситуацію у світі, а західна «розважливість» зовсім її не зменшує . Недвозначні натяки на те (за словами Лаврова), що «Молдова і країни Балтії мають взяти до уваги події в Україні та зробити власні висновки», лише підкреслюють ширше значення поточних подій. Із психологічної точки зору, Росія вже перебуває у стані війни з НАТО. Зміцнюючи систему стримування в країнах Балтії, НАТО визнає як цей факт, так і римську аксіому «хочеш миру – готуйся до війни». Втім, у країн-членів НАТО немає ані воєнної гарячки, ані апетиту до війни.

Єдність НАТО базується на інтересах і цінностях, які об’єднують її членів. Однак НАТО є безпековою організацією, а не етичним проектом. Жодна держава не отримає запрошення приєднатися до Альянсу, якщо не буде розуміння, що її членство в НАТО зміцнить не лише безпеку цієї країни, а й Альянсу. За нинішніх або найбільш передбачуваних умов, членство України не відповідатиме цим вимогам. Воно поставить Альянс перед безпосередньою необхідність застосувати статтю 5 і очевидним ризиком ядерної війни. Неможливо навіть уявити, що Альянс, який розділило питання надання Україні озброєння, зможе об’єднатися навколо надання членства Україні.

Але якщо в нинішніх умовах членство в НАТО не є можливим для України, воно також не є необхідним. НАТО і Україна мають спільний стратегічний інтерес, аби Росія не отримала вигод від своєї агресії, через сприяння відбудови України та відновлення її суверенітету над всією територією. Для досягнення цих цілей НАТО і Україна повинні створити систему стримування і попередження всередині країни (і не тільки на західному кордоні); вони повинні працювати разом над реформуванням українського оборонного сектору та модернізувати його. Перефразовуючи крилаті слова Єльцина, Україна повинна отримати «стільки допомоги, скільки вона зможе проковтнути». Щоб досягнути цих цілей, не потрібен План дій щодо членства в НАТО або членство. Новий раунд НАТО-манії в Україні буде тільки відволікати увагу від цих викликів і послабить консенсус, що наразі існує.

Повний текст публікації ІСП “Україна-НАТО: діагностика партнерства” доступний тут.

Проект здійснювався у партнерстві з Офісом зв’язку НАТО в Україні та за підтримки Уряду Норвегії.