Публікації

Аналітична записка була підготовлена заступницею директора ІСП Катериною ЗарембоЗавантажити публікацію у pdf-форматі Консультативна місія Європейського Союзу з реформи цивільного безпекового сектору (КМЄС) працює в Україні вже майже рік. Це – перша місія в рамках Спільної політики безпеки та оборони (СПБО) Європейського Союзу, відряджена до України, і третя така місія на пострадянському просторі. Уперше Україна стала бенефіціаром СПБО, до того тільки долучаючись до місій СПБО у різноманітних куточках світу на партнерських засадах. Безпрецедентність місії також полягає в тому,що вона була відряджена безпосередньо під час гарячої фази конфлікту, тоді як СПБО, згідно з Лісабонським договором, є посткризовим інструментом.
Вочевидь, тривалість діяльності КМЄС в Україні є недостатньою, щоб підбивати підсумки її роботи. Проте вже зараз можна оцінити, наскільки мандат місії відповідає потребам України, чи є співпраця місії з українськими партнерами ефективною і яким є її потенціал на майбутнє. Також саме зараз мандат місії переглядається Комітетом політики та безпеки Європейського Союзу, і це дослідження є аналітичним внеском до цього перегляду з боку громадянського суспільства.

Ця аналітична записка ґрунтується на низці інтерв’ю, проведених із представниками Консультативної місії та її партерами в Україні, зокрема Міністерством внутрішніх справ, Міністерством юстиції, Генеральною прокуратурою, Державною пенітенціарною службою, Державною прикордонною службою, Державною фіскальною службою, а також із Міністерством закордонних справ і Радою національної безпеки та оборони. Служба безпеки України не відповіла на запит Інституту світової політики.

РЕФОРМИ ДЛЯ ПЕРЕМОГИ
КМЄС була ухвалена та відряджена за мірками Євросоюзу досить швидко. У березні 2014 року тодішній в.о. Міністра закордонних справ України Андрій Дещиця порушив питан-ня місії СПБО для України під час засідання «Групи друзів «Україна-ЄС», а вже в липні Рада ЄС із закордонних справ ухвалила рішення щодо розгортання КМЄС. Однак події в Україні розвивалися ще динамічніше. Тим часом як ідея місії виникла під час незаконної анексії Криму Росією, її ухвалення у Брюсселі відбулося вже тоді, коли повним ходом ішла Антитерористична операція на Сході.
Може скластися враження, що КМЄС була оперативною відповіддю ЄС на дії Росії в Україні, проте це не зовсім так. За концепцією української сторони, місія мала бути моніторинговою і здійснювати спостережні функції на кшталт тих, що згодом взяла на себе ОБСЄ на кордоні з тимчасово окупованими територічми Донецької та Луганської областей. Іншими словами, по-чатковою пропозицією з боку офіційного Києва була регіональна і спостережна місія.
Однак ідея присутності євросоюзівської місії у східних регіонах України не знайшла підтримки усіх держав-членів ЄС як занадто провокативна щодо Росії4. Тому Швеція, Польща і Велика Британія висунули компромісну пропозицію, яка задовольнила всіх держав-членів: місія – так, але а) цивільна, а не військова; б) консультативна, а не моніторингова чи виконавча; в) зі штаб-квартирою у Києві.
КМЄС повністю виключає свою дотичність до російсько-українського конфлікту. Ідея місії значно ширша і полягає у реформі цивільного сектору безпеки України загалом. В офіційних документах, які регулюють діяльність місії, теперішня «українська криза» характеризується частково як наслідок відсутності такої реформи, тобто через неспроможність безпекових інститутів.
Це недвозначно артикулюється у Концепції з врегулювання кризової ситуації в Україні – документі, який підготувала «польова група» експертів ЄС як підставу для ухвалення політично-го рішення щодо відрядження місії СПБО ЄС в Україну. Так, Концепція підкреслює: «криза… окрім безперервного втручання з боку Росії, є продуктом глибоко дисфункціональної та корумпованої внутрішньої структури урядування, включаючи правоохоронні органи».
Концепція також неодноразово підкреслює інституційну неспроможність українських безпекових органів: «Майже не зустрівши супротиву, проросійські озброєні групи за-хопили контроль над будівлями місцевої поліції, розвідки та муніципалітетів у Луганській та Донецькій областях на Сході України. […] Українські правоохоронні органи виявилися неспроможними встановити закон і порядок»; «Мала надійність правоохоронних органів стала великою проблемою для уряду. Брак ефективного командування і контролю, а також лояльності до уряду, спричинив невідповідну реакцію на теперішню кризу, значну нестабільність, а також підірвав верховенство права. […] За словами виконувача обов’язків Президента Олександра Турчинова, служби безпеки у Донецькій та Луганській областях не змогли упоратися з ситуацією через непрофесіоналізм або відверту зраду».
Тези про неспроможність українських безпекових інституцій також складали частину офіційної риторики європейських посадовців. В інтерв’ю Радіо Свобода голова місії Калман Міжей заявив, що анексія Криму, зокрема, продемонструвала «надзвичайну слабкість критично важ-ливих елементів державного функціонування», а в інтерв’ю виданню «Європейська правда» проілюстрував неефективність правоохоронних органів періодом Майдану, «коли з їхнього боку [правоохоронних органів – К.З.] не було ні поваги до прав людини, ні якості роботи».
У неформальних розмовах представники місії визнають тільки одну прив’язку до мінського процесу: успіх реформи безпекового сектору забезпечить сталість його результатів.
ІНСТИТУТИ ЗАРАДИ МИРУ
Варто зазначити, що реформа безпекового сектору (РБС) для Україні не є спонтанною ідеєю з боку ЄС. Ідея цивільної допомоги безпековому сектору виникла у 1990-х роках і ґрунтувалася на занепокоєнні міжнародної спільноти тим, що країни, що розвиваються, не можуть досягти сталого розвитку через конфлікти та несприятливу безпекову ситуацію11. У червні 2000 року під час Європейської ради у місті Фейра (Португалія) ЄС визначив чотири пріоритети для влас-ної цивільної спроможності у сфері кризового менеджменту (тобто цивільної складової СПБО, на той час СЄПБО): підтримка правоохоронного сектору, підтримка верховенства права, під-тримка цивільної адміністрації та захист цивільного населення.
Підтримка реформи безпекового сектору є також однією з основних сфер діяльності ЄС, ви-значених у Стратегії безпеки ЄС13. Зрештою, у 2005-2006 роках у Брюсселі була підготовлена низка документів, які обґрунтовують підтримку РБС у третіх країнах з боку ЄС14. На практиці більшість цивільних місій СПБО спрямована на РБС, як-от збільшення спроможності полі-цейських, прикордонних служб та служб безпеки (у Боснії та Герцеговині, Македонії, Косові,
Афганістані, ДРК та Грузії), а також розвиток культури верховенства права та інституцій, що покликані його втілювати (місії у Косові, Грузії, Аче та Палестині).

РБС пов’язана з ідеєю державобудування, яке, своєю чергою, вважається основоположним для попередження та вирішення конфліктів з боку міжнародної спільноти. Теоретики міжна-родних відносин охрестили такий підхід «державотворенням заради миру»16. Попри те, що державотворення є складним процесом, яких охоплює багато різних інституцій, більшість до-слідників сходяться на тому, що саме безпекові інститути є «альфою та омегою» для спромож-ної, а тим більше демократичної держави.
МАНДАТ: БІЛЬШЕ ОБМЕЖЕНЬ, НІЖ МОЖЛИВОСТЕЙ
На початку діяльності місія виглядала доволі амбітно. Концепція місії підкреслює, що геогра-фічна та функціональна всеохопність КМЄС, а також її політичний характер, є її унікальною перевагою порівняно з іншими проектами ЄС у сфері РБС України: «На теперішній час немає жодного проекту чи програми ЄС, яка б надавала підтримку безпекового сектору за межами столиці. […] Присутність за межами Києва була б ключовою перевагою порівняно з іншими проявами залученості міжнародної спільноти до РБС. Також немає жодного проекту чи про-грами, які б так само поєднували у собі політичні та технічні аспекти». Як відомо, СПБО, на відміну від проектів технічної підтримки Європейської Комісії, вважається політичним інстру-ментом, що надає місії більше політичної ваги.
Місію очолив Калман Міжей, дипломат із глибоким досвідом роботи з пострадянськими інституціями: раніше він працював директором регіонального бюро ПРООН по країнах Європи і СНД, зблизька спостерігав за реформами в Грузії, а у 2007-2011 роках обіймав посаду Спеці-ального Представника Європейського Союзу у Республіці Молдова (2007-2011 рр.), взаємодіючи з п’ятьма цільовими країнами у форматі «5+2».Однак подальша робота місії виявила певні розбіжності між амбіціями місії та її реальними можливостями, а також очікуваннями від неї з боку українських партнерів.
Першим і, напевно, основним викликом для місії став її власний мандат. Оскільки концепція місії аж до її затвердження перебувала у постійній трансформації, кінцевий мандат місії було сформульовано без консультації з тими, хто виявилися її безпосередніми бенефіціарами. Таким чином, міністерства та відомства мали різні очікування від КМЄС, на які вона не завжди була уповноважена відповісти. Деякі державні органи у спілкуванні з експертом ІСП навіть
висловлювали сумнів щодо того, чи є співпраця з ними дійсно пріоритетом для місії – мовляв, сфера їхньої діяльності не підпадає під мандат місії.
Частково це можна пояснити розбіжностями у філософії, яка супроводжує поняття безпекового сектору у ЄС та на пострадянському просторі. Так, концепти «сектор безпеки» в українській мові і security sector в англійській, попри лексичну ідентичність, не є тотожними семантично. Тимчасом як на Заході під security sector розуміють провоохоронні органі та органи із забезпечення верховенства права (суди і прокуратура), «сектор безпеки» (а особливо його російський аналог «сектор безопасности») передовсім мають на увазі Службу безпеки та безпеку держави, а не громадянина20. Зміна цього розуміння є одним з очікуваних на-слідків діяльності КМЄС в Україні. Невипадково у ЄС бачать однією з ключових проблем українських органів безпеки низьку довіру до них з боку населення, а своїм завданням, відповідно, реформування органів безпеки задля збільшення довіри до них. «Дискурс довіри» є постійно присутнім у офіційних документах, які стосуються КМЄС, а також у риториці її представників. Так, у Концепції місії слово «довіра» щодо безпекових структур трапляється 11 разів, а гасло «Консультації заради довіри» стало девізом місії.
Своєю чергою, практичне значення мандату КМЄС не було зрозуміле її партнерам в Україні. Мандат місії належав до царини стратегічного консультування та був сформульований достатньо широко та розмито:

створення концептуальної основи для планування та реалізації реформ, які гарантуватимуть безпеку та верховенство права, сприятимуть підвищенню їх легітимності і збільшать рівень суспільної довіри, враховуючи права людини і відповідно до процесу конституційних реформ; реорганізація та реструктуризація правоохоронних та безпекових служб таким чином, який би дозволив відновити контроль над ними та довіру суспільства.
Окрім того, Концепція місії, окрім консультування, визначає для неї і другу «операційну лінію»: координацію інструментів, проектів і програм ЄС, а також інших донорів, які залучені до РБС в Україні.

Варто відзначити, що усі міністерства і відомства, які є партнерами місії в Україні, вітали її появу та проактивно поставилися до потенціалу співпраці з нею. Проте партнери місії в Україні майже одностайно визнають, що тільки стратегічного консультування для них недостатньо. Так, у Міністерстві юстиції очікували, що КМЄС стане здійснюватиме загальний моніторинг діяльності міністерства у тій ділянці його роботи, яка стосується виконання Плану дій щодо візової лібеяку місія неспроможна була надати. У більшості партнерів місії є ідеї конкретних проектів, до яких вони хотіли б залучити КМЄС, проте місія виявилася неготовою до цього. Навіть більше, інколи як для місії, так і для її бенефіціарів важко провести лінію, де закінчується «стратегічне» консультування і починається тактичне, оперативне чи технічне.

Найчастіше міністерства та відомства, які співпрацюють з місією, вказують на успішну співпрацю там, де йшлося про стратегічні документи або законопроекти. Зокрема, місія долучилася до розробки Концепції та Стратегії реформування МВС, Концепції розвитку Державної прикордонної служби до 2020 року, розробки низки законопроектів спільно з РНБО, Мін’юстом, МВС та Державною пенітенціарною службою.

У Державній прикордонній службі КМЄС надавала поради у виробленні стратегії комунікації і зв’язків із громадськістю. У ДПС визнають, що потреба відомства у навичках якісної комунікації загострилася під час гібридної війни, коли російські прикордонники швидше й ефективніше видавали свою версію того, що відбувалося на російсько-українському кордоні. Водночас, в одному з відомств повідомили, що, попри долучення до формування концептуального документу, КМЄС не долучився до підготовки плану дій у його рамках, мотивуючи це відсутністю мандату. Схожим чином відбувалася робота в МВС: експерти місії брали участь у розробці важливих документів, наприклад, уже згадуваної Концепції та Стратегії реформи МВС, ще до офіційного початку роботи КМЄС. З іншого боку, місія не була залучена до реформи патрульної поліції, «фірмової» і, напевно, найбільш популярної реформи не тільки з боку силового відомства, а й за весь постреволюційний період взагалі – у КМЄС це, знову ж таки, пояснюють, серед іншого, обмеженнями у власних повно-важеннях.
Узагалі риторика та діяльність місії характеризуються певною амбівалентністю: з одного боку, представники місії підкреслюють, що не мають мандату на здійснення проектної роботи; з іншого – вже на сьогодні мають цілу низку прикладів такої діяльності. Так, прикладом ефектив-ного практичного залучення КМЄС є проект спостереження за конкурсом на посади місцевих прокурорів, здійсненим спільно з ГПУ. Іще одним успішним кейсом є спільний експеримент міліції Львівської області та КМЄС у м. Самбір, який у місії неформально зараховують як один зі здобутків першого року роботи. «Самбірський експеримент», по суті, є проектом на кшталт реформи патрульної поліції. У місії визнають, що успішна реалізація цього проекту завдячує, з одного боку, ініціативному керівникові, а з іншого – відносно невеликим кошторисом про-екту.
ПОСПІШАТИ ПОВІЛЬНО?
Сьогодні видається, що місія стала заручницею, з одного боку риторики ЄС щодо необхідності негайних та рішучих реформ, а з іншого – європейської бюрократії, яка суттєво уповільнювала її діяльність. Не секрет, що Європейський Союз квапить Україну з реформами. Відповідно, в Україні очікували, що місія буде швидко готова допомагати у їх проведенні. Окрім того, варторалізації з боку Європейського Союзу. У багатьох органах-партнерах наголошують на необхідності матеріально-технічної підтримки, нагадати, що відрядження місії прийшлося на момент, коли до ЄС в Україні була прикута особлива увага: під час Євромайдану пасивність та реактивність Євросоюзу призвела до серйозних репутаційних втрат в Україні, і місія сприймалася у певних колах як довгоочікуваний та рішучий крок допомоги.
У самій місії також наголошували на оперативності: у серпні 2014 року Калман Міжей висловив очікування, що до кінця вересня більша частина команди КМЄС вже розміститься в Україні і буде готова давати рекомендації українському уряду.Це сподівання не здійснилося: у неформальних розмовах представники Місії визнають, що до-сягли повної операційної спроможності тільки у липні 2015 року. Станом на серпень 2015 року КМЄС мав цілу низку невирішених адміністративних проблем, на кшталт відсутності міської телефонної лінії та номерних знаків для транспортних засобів Місії. Ці проблеми, вочевидь, не могли мати глобального впливу на спроможність КМЄС, але і не збільшували її. За словами представників місії, їхню роботу стримує українська бюрократія. Так, попри офіційний старт 1грудня 2014 року, місія змогла набирати місцевий персонал тільки після 4 лютого2015 року, коли Верховна Рада ухвалила закон щодо статусу КМЄС.
З іншого боку, схожа ситуація була і з заповненням посад для немісцевого персоналу. Для прикладу, в одному з підрозділів стратегічних радників станом на серпень 2015 року було 50% вакантних посад. Українська сторона, зокрема, в особі МЗС, запевняє, що надала місії повне сприяння для якнайшвидшого розгортання навіть до ухвалення закону про статус місії у парламенті. Закиди у повільності лунають і з боку окремих партнерів місії в Україні. Зокрема, у неофіційному спілкуванні в одному з міністерств поскаржилися, що три місяці чекали на прибуття ек-сперта, який мав розробити рекомендації для урядового плану. Також там відзначили брак оперативності, який характеризує співпрацю міністерства з місією у підготовці законопроектів. За спостереженнями згаданих чиновників, так відбувається через відсутність у місії механізму швидкого реагування та необхідність узгоджувати свої дії з Брюсселем. Деякі співбесідники підкреслили брак ініціативи з боку місії у тому, що стосується напрямків співпраці, а також зауважили, що практична робота з місією не продемонструвала відмінностей між нею та звичайним проектом Європейського Союзу.

До речі, кілька партнерів місії, які одночасно є бенефіціарами проекту ТВІННІГ «Підтримка реформ у сфері юстиції в Україні», який здійснюється Європейською Комісією, визнали: з точки зору співпраці з ЄС, саме цей проект має для них пріоритетне значення.

Високопоставлений чиновник одного з силових відомств відзначив велике символічне значення місії, порівнявши її присутність із «звірянням годинників» з ЄС у тому, що стосується безпекової реформи. Водночас, він підтвердив, що місія не стала для його міністерства «єдиним вікном» щодо співпраці з ЄС у сфері РБС – прохання, на які місія не здатна відповісти, орган комунікує безпосередньо в Брюссель. Водночас, в іншому міністерстві склалася зворотна ситуація: там визнали, що КМЄС стала для них інструментом політичного діалогу з Брюсселем на середньому рівні. Українські партнери місії також висловлювали думку, що експертам місії, попри високий професіоналізм, не вистачає розуміння українських реалій та функціонування політичного середовища.
У місії також визнають, що пострадянська владна вертикаль сектору безпеки, у поєднанні з корупційно-злочинними схемами, які надбудувалися за часів незалежності, є принципово відмінною від того інституційного середовища, з яким близько знайомі експерти місії. Тим часом, у КМЄС відзначили, що вбачають велику додану вартість свого залучення там, де процедури потрібно будувати з нуля: наприклад, у сфері управління персоналом.В одному з безпекових органів припустили, що команду місії можна посилити експер-тами з країн Центральної та Східної Європи, а також Балтії, оскільки їм було б легше зрозуміти українські реалії. Цікаво, що одним із державних органів, який беззастережно схвалив допомогу місії, виявилася Державна пенітенціарна служба.

Успішну співпрацю з місією (спільну підготовку та реєстрацію в Парламенті трьох законопроектів) у відомстві пояснюють тим, що експерт КМЄС, українець за походженням, не тільки має необхідну професійну експертизу, а й входить до складу Громадської ради при ДПтC. Іще однією прогалиною у роботі КМЄС є комунікативна складова. Так, до червня 2015 року місія не мала власного сайту. За час своєї діяльності місія не підтримувала активних зв’язків із громадськістю на рівні заходів, друкованої продукції, медійних проектів. Узагалі низький рівень публічності типовий для місій СПБО на пострадянському просторі. Проте зворотній бік цієї непублічності полягає в іміджевих втратах для ЄС через нерозуміння цілей і суті роботи місії серед громадськості.

Так, нещодавнє соціологічне дослідження, проведене на замовлення КМЄС, показало, що місія є найменш відомою у порівнянні з усіма іншими міжнародними організаціями, присутніми в Україні. Тільки 30% респондентів знали назву місії, тоді як 11% могли назвати приклади діяльності місії в Україні (не завжди правильно). Загалом дослідження виявило, що місію часто плутають з іншими проявами зусиль ЄС в Україні, хоча рівень загального розуміння роботи місії демонструє позитивну тенденцію у порівнянні з попередніми опитуваннями.

РЕКОМЕНДАЦІЇ
У КМЄС здебільшого свідомі власних обмежень та вже поінформували Брюссель про необхідність змін до мандату місії. Представники місії підкреслюють, що їхня ефективна робо-та впирається не тільки у мандат, але й у бюджет. Зі свого боку КМЄС нарікає на відсутність єдиного координаційного органу (приміром, в особі РНБО або Віце-прем’єра з питань європейської інтеграції), який був би фасилітатором робо-ти місії з українськими безпековими міністерствами та відомствами.
У місії також відмічають, що залежність політичного процесу від персоналій унеможливлює сталу співпрацю в умо-вах, коли ці персоналії часто змінюються. Представники місії наголошують на необхідності якнайшвидшої реформи державної служби, а також вибудові всеохопного підходу до РБС, який, за словами експертів місії, у відповідальних міністерствах та відомствах наразі відсутній. У КМЄС також критикують нещодавно ухвалену Стратегію національної безпеки як таку, що не приділяє належної уваги цивільним аспектам безпекового сектору.

У підсумку, для збільшення ефективності роботи місії можна сформулювати такі рекомендації.
Для Комітету політики та безпеки:

Розширити мандат КМЄС з метою здійснення нею проектів, тренінгів, спільного впровадження на основі порад місії, функцій моніторингу, програм стажування, можливості надання матеріально-технічної допомоги тощо.Здійснити перегляд бюджету місії відповідно до розширеного ман.дату.
Відкрити представництва місії в регіонах.
Попри те, що Концепція місії підкреслює її регіональну всеохопність, КМЄС досі не відкрила жодного регіонального представництва. КМЄС часто виїжджає у регіональні відрядження, проте місцевий офіс надає багато переваг з точки зору контактів, встановлення довіри з місцевою владою, синергетичного ефекту тощо. Водночас, українські партнери місії не приховують: у регіонах, на Сході зокрема, найбільше очікують її залучення. Так, українська сторона розраховує на підтримку у від-будові сектору безпеки уДонецькій та Луганській областях, вико-ристовуючи їх як своєрідний «полігон змін» в українському секторі безпеки.Розглянути можливість залучення до роботи в місії експертів із досвідом РБС на пострадянському просторі.

Для КМЄС:
посилити комунікацію з громадськістю для роз’яснення цілей та діяльності місії, а також необхідності РБС загалом, через роботу з НУО, ЗМІ, публікацію звітів про свою діяльність, участь у публічних заходах тощо.

Для українського уряду:
призначити координатора роботи українських міністерств і відомств з КМЄС.
Для Верховної Ради України: ухвалити та імплементувати Закон про державну службу.
Для міністерств і відомств-партнерів КМЄС:
активно використовувати функцію координації донорської допомоги КМЄС для ресурсних потреб.