Публікації

Аналітична стаття Бйорна Олава Кнутсена, провідного наукового співробітника норвезького Інститутуоборонних досліджень, у збірнику “Україна-НАТО: діагностика партнерства”Повний текст публікації ІСП “Україна-НАТО: діагностика партнерства” доступний тут.

Одним з найважливіших на сьогодні уроків конфлікту навколо України є те, що 25 років після закінчення «холодної війни» Європа більше не є у центрі уваги Сполучених Штатів з погляду безпеки. Відповідно, США оцінюватимуть корисність НАТО лише за конкретними результатами у сенсі наявності суттєвого внеску європейських союзників у розв’язання конфліктів. У нинішній безпековій ситуації США будуть готові підтримувати безпеку в Європі та навіть військові дії європейських союзників, але очікуватимуть, що ЄС буде готовим взяти ініціативу на себе. Саме тому стратегічна автономія Європи є однією з найбільш обговорюваних тем у сучасному безпековому дискурсі. Метою цього аналізу є розкриття важливих тенденцій, які виявив конфлікт в Україні в євроатлантичній системі безпеки, у тому числі у керівництві НАТО, а також дискусії щодо стратегічної автономії ЄС. Воєнний конфлікт навколо України прямо вплинув на порядок денний глобальної безпеки, понад те, його можна розглядати як одну з найвиразніших ознак нового багатополярного світового порядку, що склався на початку ХХІ століття.

Що таке європейська стратегічна автономія?
Почати варто з того, що європейцям слід подолати їхню нинішню стратегічну короткозорість, що виникла в результаті стратегічної залежності від США. Відповідно, перебуваючи під «безпековою парасолькою» США, європейці прагнули відігравати глобальну роль, не маючи за собою належної військової сили. Дійсно, зважаючи на традиційне домінування США у НАТО, європейські уряди не мали серйозної мотивації для зміцнення власних збройних сил, та віддавали перевагу більш пасивній участі у діяльності Альянсу. Як наслідок, деякі аналітики стверджують, що конфлікт навколо України визначить майбутню роль США в Європі.

У цьому контексті важливо зазначити, що в той час, як деякі політичні аналітики і дослідники підкреслюють, що США готові підтримати військові дії європейських союзників за умови, що Європа візьме ініціативу на себе, насправді США наполягають на тому, що потужніші європейські країни – члени НАТО мають відігравати більшу роль у забезпеченні стабільності власних союзників у Центральній та Східній Європі. З цього погляду, важливе значення має декларація саміту НАТО в Уельсі у вересні 2014 році про План щодо забезпечення готовності та реформування Сил реагування НАТО (NRF) зі створенням Об’єднаних сил підвищеної готовності (VJTF). Як заявив Генеральний секретар НАТО Єнс Столтенберг у листопаді 2014 році, План щодо забезпечення готовності «… істотно зміцнює нашу колективну оборону з часу припинення холодної війни. Моїм першорядним завданням буде забезпечити його цілковиту і вчасну реалізацію».

Тому відправною точкою аналізу підґрунтя дискусії щодо європейської стратегічної автономії має бути той факт, що зменшення присутності США в Європі та поворот до Азії зовсім не означає, що США покинули Європу. США прагнуть використати ресурси, вивільнені внаслідок закінчення воєн в Афганістані та Іраку, для зміцнення не лише власного становища в Азії, але і потенційно в Європі.

Далі, для повного розуміння дискусії щодо зменшення присутності США у Європі та європейської стратегічної автономії необхідно переосмислити позицію Німеччини в НАТО. Роль Німеччини пояснює, чому конфлікт навколо України істотно не вплинув на дискусію щодо зменшення присутності США в Європі. Дійсно, зміцнення позиції Німеччини в умовах стратегічної адаптації НАТО є зворотним боком повороту США до Азії. Таким чином, саме Німеччина забезпечує фундамент для успішної реалізації рішень Уельського саміту 2014 року. Конфлікт навколо України припав на період, коли німецька політична еліта активно формулює більш ініціативну зовнішню політику. З погляду Німеччини, послаблення США в поєднанні зі зростанням багатополярності та крихкості світу означає, що вона повинна брати на себе більшу відповідальність в Європі, а ЄС – у світі. Отже, оцінка результатів саміту НАТО в Уельсі свідчить про те, що вони навряд чи є досяжними без участі Німеччини. Так, найбільш значущою ініціативою Берліна впродовж останніх років була Концепція рамкових держав (FNC) 2013 року. Відповідно до FNC, внеском менших армій у спільні сили під егідою «рамкової нації», яка організовує співпрацю з союзниками, мають бути певні конкретні спроможності. Ця концепція також є важливим елементом трансатлантичної дискусії щодо «розподілу тягаря», що триває з моменту заснування Альянсу та посилилася у 2011 році, коли міністр оборони США Роберт Гейтс поскаржився на «дворівневість» Альянсу. За словами Гейтса, у такому форматі Альянсу деякі члени концентруються на «м’яких» гуманітарних аспектах, підтримці миру та переговорному процесі, в той час, як інші мають брати участь у «жорстких» бойових місіях.

Отже, конфлікт навколо України показав, що Німеччина стала найсильнішим партнером США в Європі і в певних аспектах зайняла місце Великобританії у європейській системі безпеки. Втім, німецькі політики неодноразово наголошували на тому, що США стали менш надійним партнером у питаннях безпеки в Європі. Як поскаржився один німецький чиновник під час конференції з безпеки в Мюнхені у лютому 2015 року, «Оскільки ставки [для американців] такі низькі, ми ніколи не знаємо, до чого готовий Вашингтон. Він може посилити санкції і озброїти Україну, а вже за кілька років, перезавантажити відносини з Росією заради співпраці з нею у інших питаннях, таких як проблема Ісламської держави».

Також варто відзначити «особливі відносини» США і Великобританії, що зазнали драматичних змін. Так, нездатність Великобританії зробити вирішальний внесок у фази стабілізації в Афганістані та Іраку викликала велике розчарування у Вашингтоні, а британські чиновники і політики були так само невдоволені власною нездатністю суттєво вплинути на політику США. Якщо оцінювати конфлікт навколо України зі стратегічного погляду, можна навіть стверджувати, що Великобританія, принаймні частково, віддаляється від Європи у політичному сенсі. Франція, інший лідер європейської системи безпеки і оборони, має ключове значення для забезпечення тісних відносин між ЄС і НАТО, але ця країна відсторонилася від конфлікту через провідну позицію Німеччини, а також через внутрішню слабкість.

Однак дискусії щодо зменшення присутності США у Європі та європейської стратегічної автономії зовсім не означають новий стратегічний розкол між Європою і США. Насправді між ними існує принципова домовленість щодо врегулювання конфлікту навколо України, в рамках якої США очікують, що Європа візьме ініціативу на себе. Втім, зменшення присутності США та зростання стратегічної автономії Європи матимуть вплив на майбутнє НАТО та керівництва Альянсу. У цій ситуації НАТО не є основним інститутом для формулювання та провадження політики євроатлантичних партнерів. Отже, конфлікт навколо України має значення також у контексті майбутнього європейської моделі безпеки, зокрема, інституціоналізації цієї моделі. Водночас, європейські країни та ЄС не демонструють бажання зрозуміти основну стратегічну дилему, з якою вони стикаються в рамках урегулювання цього конфлікту.

Здатність НАТО до відповіді
Перша частина цієї стратегічної дилеми стосується подальшої демілітаризації Європи. Суттєва частка європейської громадськості та політичний клас негативно ставляться до військової сили та пов’язаних з нею ризиків. Безумовно, таке ставлення є спадком ХХ століття, але у ХХІ столітті воно все більше перешкоджає досягненню реальної безпеки і стабільного миру. Друга частина дилеми пов’язана з фінансовою кризою, що почалася у 2008 році та суттєво знизила здатність Європи забезпечувати стабільність у сусідніх регіонах – у Північній Африці, на Близькому Сході та на Балканах. Попри те, що Європейська політика сусідства вважається досить успішною, реальна стратегічна дилема, яка сьогодні стоїть перед європейськими політиками, полягає у тому, щоб досягти, за словами Свена Біскопа, «миру без грошей та війни без американців».
Саме тому європейці повинні збільшити свої видатки на оборону і витрачати додаткові кошти більш розумно – першочергово на транскордонну співпрацю в оборонній сфері, координацію та інтеграцію. Це вимагатиме об’єднання та розподілу оборонних ресурсів, а також використання економічних ресурсів у розумний спосіб, тобто відповідно до концепції «Розумної оборони» НАТО. Втім, навіть нині, під час найсерйознішого безпекового конфлікту в Європі в ХХІ столітті, декілька європейських країн і далі скорочують свої оборонні бюджети. Фактично, більшість членів НАТО не докладає жодних зусиль, щоб зупинити зниження власних витрат на оборону. Звіт Європейської мережі лідерів (ELN) свідчить про те, що шість країн, зокрема дві, що витрачають на оборону найбільше у Європі (Великобританія та Німеччина), планують скоротити свої видатки в 2015 році. Франція, третя європейська країна за обсягом витрат на оборону, залишає оборонний бюджет незмінним. З цього погляду, НАТО і досі не змогла адекватно відреагувати на нові виклики, пов’язані з Росією.

Однак НАТО припинив співпрацю з Росією та скоротив двосторонні контакти до мінімуму. У цьому сенсі НАТО виступає скоріше як інструмент захисту європейських держав-членів від російських провокацій, ніж як платформа для розв’язання українського конфлікту. І це є результатом природнього процесу. США, НАТО, ЄС і європейські держави-члени в нинішній ситуації мають, перш за все, захищати інституалізовану систему європейської безпеки, а не вести операції з державного будівництва за межами Європи. У Стратегічній концепції 2010 року. НАТО поставила перед собою три базових завдання – колективну оборону, кризовий менеджмент та безпеку на основі співробітництва, однак насправді впродовж останніх років у діяльності Альянсу домінував кризовий менеджмент. Головна небезпека полягає в тому, що держави-члени НАТО протягом цих років зробили основним пріоритетом місію ISAF в Афганістані та, як наслідок, знехтували тим, для чого власне було засновано Альянс. Результатом цього стали розгубленість Альянсу, багатошарова структура та відсутність згуртованості серед держав-членів Альянсу.

Рада НАТО – Росія (NRC) може слугувати каналом кризової та практичної комунікації для НАТО, якщо Альянс прагне відігравати більш ефективну роль у цьому конфлікті, а не бути лише страховим полісом. Реформована таким чином NRC також може стати інструментом відновлення довіри. Як зазначив російський аналітик Олександр Гольц ще задовго до того, як спалахнув конфлікт в Україні, проблема полягає у тому, що НАТО і Росія можуть дійти взаєморозуміння і практичних рішень навіть без NRC. Впродовж 13 років свого існування NRC не спромоглася стати інструментом для прийняття спільних для НАТО і Росії рішень.

У центрі уваги НАТО і сьогодні, і в майбутньому залишатиметься колективна оборона, зокрема, у рамках «гібридної війни». У декларації Уельського саміту в Уельсі стверджувалося, що «… Ми гарантуємо, що НАТО буде здатним ефективно протистояти конкретним викликам, пов’язаним із загрозами гібридних війн, під час яких застосовується широкий спектр явних і прихованих військових, воєнізованих і цивільних заходів, об’єднаних у високо злагоджену систему». Відповідно, здатність всіх союзників, як у ЄС, так і у НАТО, розуміти і реагувати на цей новий тип війни, що складається з регулярних, нерегулярних і кримінальних елементів, які діють як у реальному, так і у віртуальному просторі, буде важливою для збереження миру і безпеки на євроатлантичному просторі.

НАТО і Україна у багатополярному світі
Окремі вчені і аналітики, особливо представники реалістичної школи, впродовж тривалого часу передбачали настання багатополярного світу. Якщо оцінити український конфлікт з такої геостратегічної перспективи, поточні події, принаймні, певною мірою, доводять їхню правоту. Поворот США в бік Азії є явною ознакою такого розвитку подій. Стратегічна цінність сучасного ЄС не відповідає статусу великої держави, що вказує на те, що більша частина світу втрачає свій інтерес до того, що відбувається в Європі.

Цей факт, звісно, додав актуальності дискусіям щодо місця Заходу в міжнародній системі. Колишній радник президента Росії з зовнішньополітичних питань професор Сергій Караганов спробував пояснити походження конфлікту навколо України, вказавши на те, що Захід нібито набагато слабший, а Росія набагато сильніша, ніж здається. Згідно з його аргументацією Москва у цьому конфлікті прагне зупинити розширення НАТО на Схід: на регіони, що мають важливе значення для виживання Росії. Хоча таку заяву можна охарактеризувати як перебільшення, більшість неєвропейських держав, окрім близьких союзників ЄС і США, насправді керуються у цьому конфлікті зазвичай власними національними інтересами. Відповідно, вони не пристають ані до Сходу, ані до Заходу в їхній боротьбі за Україну. З геостратегічної перспективи, така ситуація є ознакою формування багатополярного порядку, що радикально змінює глобальний порядок денний, який, своєю чергою, впливатиме на безпекову ситуацію України.

Оскільки український конфлікт немає істотних глобальних наслідків, це, безумовно, впливатиме на перспективи приєднання України до західних інституцій. Так, під час саміту НАТО 2008 року в Бухаресті лідери Альянсу вітали прагнення України та Грузії стати членами організації. В рамках саміту також було розпочато процес підготовки обох країн до Плану дій щодо членства (ПДЧ). Відповідно, було ініційовано процес інтенсивної взаємодії з Грузією та Україною для розв’язання невирішених питань, пов’язаних з їхніми заявками на отримання ПДЧ. Проте, наразі жодна з країн досі не наблизилися до вступу в НАТО (та ЄС). Схоже, що у найближчому майбутньому Україна залишатиметься у такому ж проміжному стані. І це також є чіткою ознакою багатополярного порядку, де західні цінності вже не мають глобального значення.

Це приводить нас до дуже серйозного парадоксу щодо України. Відповідно до Гельсінського Заключного Акту ОБСЄ 1975 році, усі європейські держави «… мають право належати або не належати до міжнародних організацій, бути чи не бути учасником двосторонніх або багатосторонніх договорів, у тому числі право бути чи не бути учасником союзних договорів; також вони мають право на нейтралітет40». З моменту припинення «холодної війни» це твердження було не лише принципом, але й нормою, що лежить в основі існування нинішньої європейської моделі безпеки і є фундаментом європейської системи безпеки і співробітництва в цілому. Отже, позбавлення України перспективи членства в НАТО, чого вимагають такі реалісти, як Генрі Кіссинджер, призведе до фундаментального порушення цієї норми. Втім, дослідження щодо розширення НАТО 1995 року також підкреслює, що «… держави, втягнуті в етнічні конфлікти або зовнішні територіальні суперечки, зокрема, мають іредентистські претензії чи суперечки щодо внутрішньої юрисдикції, повинні врегулювати такі конфлікти в мирний спосіб відповідно до принципів ОБСЄ. Врегулювання подібних конфліктів впливатиме на рішення щодо запрошення держави до Альянсу». З цього погляду, відносини України з євроатлантичною безпековою спільнотою стануть випробуванням для майбутнього цієї спільноти, яка очікує від України наведення ладу та організації системи ефективного управління і демократії.

{2}
Публікацію підготовлено за підсумками Стратегічного дискусійного клубу у регіонах — проекту Інституту світової політики, який здійснювався у партнерстві з Офісом зв’язку НАТО в Україні та за підтримки Уряду Норвегії.