Публікації

Аналітична записка, підготовлена аналітиком ІСП Дарією ГайдайЗавантажити PDF-версію записки\
Українські лідери думок виступають за реформування східної політики Євросоюзу

Реформування, схоже, потребує не лише Україна. Змінюватися варто і Євросоюзу – а тим більш його політиці щодо східних сусідів. Останній рік у країнах Європейського Союзу та Східного партнерства широко обговорювалася доцільність та формат реформування ініціативи, яка об’єднала Україну, Молдову, Білорусь, Вірменію, Азербайджан та Грузію. Від самого початку в Східного партнерства було чимало критиків, чільне місце серед яких займали саме українські експерти та політики. Скептичне ставлення українців пояснюється, з одного боку, побоюваннями, що ініціатива стане замінником перспективи членства в ЄС, а з іншого, сумнівами у його життєздатності та ефективності, зважаючи на невизначеність кінцевої мети, а також суттєві відмінності позицій країн-учасниць щодо співпраці з Євросоюзом. Опитування українських експертів, політиків, журналістів, держслужбовців та громадських діячів, проведене Інститутом світової політики у рамках масштабного проекту чеської Асоцiацiї з мiжнародних питань (AMO), засвідчило: за п’ять років існування Східного партнерства сумніви та побоювання українських експертів та дипломатів не лише не розвіялися, а й трансформувалися у чіткі вимоги щодо її реформування.
Далі розглянемо, як оцінили українські респонденти результати діяльності Східного партнерства у різних сферах, їхні очікування та прогнози щодо майбутнього ініціативи. Аналогічні опитування, проведені у рамках проекту в інших країнах СхП та Вишеградської групи, дозволяють порівняти позицію українських лідерів думок з позицією їхніх іноземних партнерів, та зробити загальні висновки про перспективи реформування ініціативи напередодні саміту Східного партнерства у Ризі, який, з легкої руки міністра закордонних справ Латвії, вже охрестили «самітом виживання».

Головні результати опитування
 Пріоритетами в українському порядку денному у рамках Східного партнерства мають бути посилення безпеки та підвищення мобільності. Для реалізації першого ЄС повинен виробити єдину та чітку політику стосовно своїх східних сусідів, яка базуватиметься на об’єктивній оцінці загроз та ризиків, які існують у регіоні. Останнє передбачає скасування візового режиму між Україною та ЄС, що дозволить пересічним українцям на практиці відчути переваги європейської інтеграції України.
 Для України Східне партнерство передусім є інструментом політичного зближення з ЄС. З огляду на це, надання Києву перспективи членства в ЄС набуває першочергового значення. Відсутність ясності у цьому питанні підриватиме реформаторські зусилля українського керівництва.
 Бажання України реформувати ініціативу поділяють і країни Східного партнерства, і країни Вишеградської групи. Більше того, опитані експерти зійшлися у своїх думках щодо пріоритетів та напрямків співпраці ЄС та країн СхП, чільне місце серед яких займають мобільність та економічний розвиток.
 Кожен п’ятий український респондент частково вважає Східне партнерство геополітичним інструментом ЄС, спрямованим проти інтересів Росії. Загалом, за результатами опитування у 10 країнах цей показник склав 37,9%, що є результатом кардинальних змін в регіоні.
 Українці скептично оцінюють отримання Україною статусу кандидата в члени ЄС у найближчому майбутньому. 42% опитаних українських лідерів думок назвали Молдову як країну, що найбільш ймовірно отримає статус кандидата в члени ЄС. Лише 18% вірить в те, що саме Україна із усіх країн СхП має найбільше шансів отримати статус кандидата.
 80% українських респондентів не вірять, що Східне партнерство буде ефективним в найближчі п’ять років, а тому буде змушене зрештою реформуватися.
 Українські респонденти одностайні у тому, що ЄС повинен запропонувати перспективу членства як стимул для реформ. Таку думку має 84,8% учасників експертів, а ще 15,2% – частково згодні.

Про проект
Дослідження оцінок та очікувань українських лідерів думок щодо Східного партнерства проводилося у рамках масштабного проекту «Важливе, забуте чи непотрібне? Опитування зацікавлених сторін щодо Східного партнерства після Вільнюса», який реалізовувався чеською Асоцiацiєю з мiжнародних питань (AMO) у партнерстві з 8 аналітичними центрами та одним незалежним експертом за підтримки Міжнародного Вишеградського фонду (IVF). У рамках дослідження протягом жовтня-листопада 2014 року було опитано 651 стейкхолдерів у 10 країнах: Україні, Молдові, Білорусі, Вірменії, Азербайджані, Грузії, Чехії, Польщі, Угорщині та Словаччині. Участь в опитуванні взяли аналітики, представники наукового середовища та громадського сектору, політики, журналісти, бізнесмени та державні службовці. В Україні опитування проводив Інститут світової політики. Загалом було опитано 65 осіб.
Українські пріоритети: безпека та вільне пересування
Центральною подією, що докорінно вплинула на оцінку Східного партнерства як країн ЄС, так і їхніх східних сусідів, стала агресія Російської Федерації проти України. Для українських респондентів драматичні події 2014 року розкрили неприйнятну слабкість безпекового компоненту Східного партнерства, що проявилося у цілковитій неспроможності країн ЄС протидіяти загрозам у регіоні. Респондентам було запропоновано поставити оцінку дев’яти цілям, визначеним у спільній декларації Празького саміту Східного партнерства від 7 травня 2009 року. Мета «підтримання безпеки та поширення стабільності між ЄС та країнами СхП» отримала найнижчу оцінку. 60% респондентів заявили, що ситуація у цьому плані не лише не покращилася, а навіть погіршилася, з них 43,5% визначили її як таку, що значно погіршилася. Більш позитивно було оцінено діяльність із забезпечення енергетичної безпеки – третина респондентів побачила певний прогрес у цьому напрямку, хоча 27% заявили, що ситуація погіршилася. Успіхи у реалізації інших цілей Празької декларації респонденти оцінили досить позитивно, при цьому найбільший прогрес, на їхню думку, було досягнуто у сфері політичної та економічної інтеграції (84% та 82% відповідно), та щодо вироблення єдиного законодавчого та нормативного регулювання між країнами ЄС та Східного партнерства (86%).
Кожен четвертий опитаний назвав слабкість безпекового компоненту одним з головних недоліків Східного партнерства. Майже половина респондентів (47,7%) назвали «посилення безпеки» одним із головних напрямків, які повинні бути в центрі уваги Східного партнерства у найближчі 5 років. Показовими у цьому контексті також стали результати відповідей на питання «Інтеграція до якої структури стане найбільш вигідною для вашої країни?». Половина респондентів (51%) обрали НАТО, а ЄС – 45,5%. Звичайно, це опитування не є репрезентативним щодо настроїв українського суспільства, однак перевага Альянсу у відповідях осіб, які займаються питаннями європейської інтеграції, свідчить про розчарування у здатності ЄС протистояти загрозам, з якими сьогодні стикнулася Україна.
Серед основних пріоритетів, поряд з безпекою, українські лідери думок назвали підвищення мобільності населення – полегшення візового режиму з ЄС та у перспективі його скасування. Відповідаючи на питання «назвіть три найбільш важливі напрямки діяльності Східного партнерства у найближчі п’ять років» мобільність обрали 47,7%, а економічний розвиток – 43,2%. Високий процент опції «мобільність» пояснюється скромними успіхами України у цьому напрямку. За п’ятибальною шкалою (де 5 – це найнижчий бал, а 1 – найвищий) респонденти оцінили процес візової лібералізації лише на 3,4, а полегшення процесу отримання візи – на 3,3. Більш позитивно було оцінено досягнення у сфері студентських та наукових обмінів – 2,8. Підвищення мобільності громадян країн СхП через впровадження різноманітних програм обміну та ліквідації візових бар’єрів є потужним інструментом у руках ЄС для поширення європейських цінностей та практик, посилення привабливості європейської інтеграції для громадян України. Існують очікування, аби ЄС використовував цей інструмент своєї «м’якої сили» активніше. У свою чергу українське керівництво дало зрозуміти, що сподівається на суттєвий прогрес у цьому напрямку на Ризькому саміті Східного партнерства. Так, Президент України Петро Порошенко заявив, що одним з практичних результатів саміту має бути рішення про скасування візового режиму між Україною та ЄС. Навіть, якщо подібне рішення матиме форму «політичної обіцянки», оскільки Україна ще не виконала всі технічні умови, необхідні для скасування візового режиму, це буде потужний імпульс для європейської інтеграції України.
Для України Східне партнерство передусім є інструментом політичного зближення з ЄС. Більше 80% опитаних назвали «більш тісну політичну співпрацю з ЄС» у числі трьох головних переваг Східного партнерства для України. На другому місці (майже 40%) – політична інтеграція з ЄС. І суттєво відстають від них економічний розвиток та посилення ефективного управління (по 28%). Розбудова громадянського суспільства, встановлення верховенства права, демократизація, поширення європейських цінностей згадувалися значно рідше. Однак відповіді респондентів на наступні питання опосередковано свідчать, що «політичне зближення» розуміється у широкому контексті, у тому числі як наближення до європейських норм та цінностей. Так, 87% опитаних вважає, що Східне партнерство є інструментом реформування країн-учасниць відповідно до європейських стандартів, а 66% погодилися, що Східне партнерство є джерелом ідентифікації з Європою в країнах-партнерах. Т.зв. «прагматичний підхід» у відносинах ЄС та країн Східного партнерства отримав невисоку підтримку серед українських респондентів. Більше половини опитаних не згодні з твердженням, що ЄС, надаючи технічну допомогу країнам СхП, не повинен впливати на політичний та економічний устрій цих країн (45,7% – повністю не згодні, 17,4% – частково не згодні).
При цьому українські респонденти загалом зберігають оптимізм щодо розширення ЄС на Схід, однак скептично оцінюють можливість надання статусу кандидата саме Україні. Більше половини респондентів (60%) вважає, що у найближчому майбутньому хоча б одна з країн Східного парнерства отримає статус кандидата в члени ЄС. Однак, коли їх попросили обрати країну, у якої найбільше шансів приєднатися до європейської сім’ї, 42% опитаних назвали Молдову, і лише кожен п’ятий (18%) вірить в те, що це буде Україна. Разом з тим, майже третина (28,9%) вважає, що жодна з країн Східного партнерства не отримає позитивну відповідь від Брюсселя.
Реформа Східного партнерства
Після п’яти років існування ініціативи її доцільність і досі викликає сумніви в української сторони. Позитивно оцінюючи співробітництво у низці сфер, значна частина українських респондентів, утім, вважає Східне партнерство «беззмістовним і непотрібним додатком до Європейської політики сусідства (ЄПС)». Погоджуються з цим твердженням 8,7%, частково погоджуються 30,4%. І хоча це один з тих випадків, коли можна говорити, що склянка наполовину порожня, а можна, що наполовину повна (адже майже 48% опитаних не погоджується з цим твердженням, а 11% – частково не погоджуються); скептичне ставлення частини осіб, які займаються питаннями європейської інтеграції, є тривожною тенденцією, яку ЄС не слід ігнорувати. Тим паче, що сумніви України поділяють інші країни регіону: у Молдові відсоток тих, хто погоджується/частково погоджується з непотрібністю СхП становить 38%, а у Грузії – 60%.
Змінити цю тенденцію можливо лише шляхом докорінного реформування Східного партнерства, відповідно до цілей та очікувань його учасниць. Більше того, українські респонденти переконані (80%), що у найближчі 5 років Східному партнерству так і не вдасться досягти якихось відчутних результатів, а тому його варто буде зрештою трансформувати. Загалом, серед країн Східного партнерства подібний погляд поділяє 62%, а у країнах Вишеградської групи 51%. Серед головних недоліків ініціативи українські респонденти назвали неефективність (65%), ігнорування національних особливостей (55,8%), відсутність перспективи членства в ЄС (30,2%), брак інтересу зі сторони ЄС (25,6%), слабкість безпекового компоненту (23,3%) та брак фінансування (20,9%). У Грузії та Молдові результати загалом повторюють українські, хоча значний відсоток молдовських респондентів (22,5%) також віднесли до недоліків виключення Росії зі Східного партнерства. Результати країн Вишеградської групи теж суттєво не відрізняються.
Українські респонденти одностайні у тому, що ЄС повинен запропонувати перспективу членства у якості стимулу для реформ (84,8 % згодні, 15,2% – частково згодні). Відсутність ясності щодо довгострокових планів ЄС із розширення лише посилює нестабільність у регіоні, підриваючи прореформаторські зусилля у державах, які обрали курс на зближення з ЄС. 67,2% опитаних переконані у тому, що поділ між країнами Східного партнерства, які готові до поглиблення інтеграції з ЄС, і тими, які не прагнуть цього, лише збільшуватиметься. Відповідно українські респонденти наполягають на ширшому застосуванні принципу «більше за більше» (80%), а 66% навіть вважає, що ЄС слід зосередити увагу лише на певних країнах Східного партнерства, а не на ініціативі в цілому. Цікаво, що у країнах Вишеградської четвірки доля респондентів, які підтримують цей підхід, навіть вища – 75%.
Опитування засвідчило, що результатом драматичних подій в Україні має стати кардинальний перегляд Європейським Союзом його зовнішньої політики у східному напрямку. Респонденти країн Вишеградської групи та СхП одностайні у тому, що ЄС повинен приділяти більше уваги співпраці зі східними сусідами та збільшити фінансову підтримку країнам-учасницям Східного партнерства. Перше у країнах Вишеградської групи підтримує/частково підтримує 97%, а друге -80%, у країнах Східного партнерства ці показники відповідно становлять 80% і 93%. Серед конкретних напрямків співпраці, які потребують фінансування в першу чергу, учасники опитування назвали інституційне будівництво (56,5%), розвиток регіонального енергетичного ринку та підвищення енергоефективності (56,5%), розвиток малого і середнього бізнесу (47,8%). Результати опитування у країн СхП та Вишеградської четвірки свідчать, що пріоритети щодо фінансування у цих 10 країн збігаються.
Таким чином, необхідність реформування ініціативи усвідомлюють і в країнах Східного партнерства, і в країнах Вишеградської групи, які, зважаючи на географічне розташування, мають найтісніші відносини зі східними сусідами ЄС. І хоча українські респонденти демонструють більший скептицизм щодо майбутнього ініціативи, ніж представники інших країн, в той же час навіть у країнах Вишеградської групи більшість поділяє занепокоєння у спроможності СхП досягнути будь-яких відчутних результатів. Позитивною новиною є те, що опитані країни загалом є однодумцями щодо пріоритетів та напрямків співпраці ЄС та країн СхП. Разом з тим, бажання лідерів ініціативи України, Молдови та Грузії певним чином інституціоналізувати «дві швидкості» в рамках СхП отримало підтримку серед країн Вишеградської групи.
Російський фактор
Протягом довгих місяців до і після саміту Східного партнерства у Вільнюсі європейські представники не втомлювалися повторювати, що ініціатива жодним чином не спрямована проти Росії, що ЄС не має наміру втручатися у партнерські відносини країн СхП з останньою. І досі представники ЄС рішуче заперечують геополітичні цілі Східного партнерства, наголошуючи, що Брюссель прагне співпрацювати, а не конкурувати з Росією на пострадянському просторі. Однак, як свідчать результати опитування, цей офіційний наратив не викликає довіри не лише у російських представників, а й значної частини лідерів думок країн-учасниць ініціативи. Майже 22% українських респондентів «частково погоджуються» з твердженням, що «СхП є політичним інструментом ЄС, спрямованим проти інтересів Росії», не погодилися з таким твердженням 62% опитаних. Слід зазначити, що жоден з опитаних не обрав опцію «(повністю) погоджуюся», і жоден – «не знаю». Українські результати суттєво відрізняються від загальних – 38% опитаних з усіх 10 країн погоджуються чи частково погоджуються з подібним формулюванням, при цьому для країн Вишеградської четвірки цей показник становить 31,5%, а для країн Східного партнерства – аж 43%. Найвищий відсоток серед країн першої групи в Угорщини – тут Східне партнерство вважають геополітичним інструментом ЄС (повністю або частково) 53% опитаних, а серед другої – у Грузії (аж 80%).
Спроби пояснити ці результати ефективністю російської пропаганди та неефективністю європейської, на наш погляд, буде нічим іншим як спрощенням реальної ситуації. Незгода значної частини лідерів думок навіть країн-членів ЄС із офіційною позицією Брюсселя не обов’язково свідчить про їхні сумніви у щирості європейських високопосадовців, швидше про бажання об’єктивно оцінити вплив та результати Східного партнерства. Під час численних дискусій експерти неодноразово відзначали, що якими б не були початкові цілі ЄС у процесі своєї реалізації СхП набув геополітичного значення. Показово також, що європейські критики значну частину відповідальності за погіршення безпекової ситуації в регіоні покладають на ЄС, який, непереконавши Росію приєднатися до формату Східного партнерства, сприяв формуванню у неї підозріло-ворожого ставлення до ініціативи.
Хоча наші припущення щодо аргументації респондентів, які вважають, що «СхП є геополітичним інструментом ЄС», потребують додаткової верифікації, беззаперечним є той факт, що чимало лідерів думок розглядають Східне партнерство у геополітичних категоріях, а сприйняття важить не менше (а часом і більше), ніж реальність. Таким чином, важливою частиною реформування Східного партнерства має бути, з одного боку, врахування Євросоюзом російського фактору, зокрема, через ідентифікацію загроз, які несе Росія для країн-учасниць ініціативи, та вироблення відповідного механізму протидії; а з іншого, визнання тієї геополітичної ролі, яку почало відігравати Східне партнерство, внаслідок несумісності інтересів окремих держав СхП, ЄС і Росії.

5 ключових елементів реформування Східного партнерства
– Посилити диференціацію між асоційованими та неасоційованими членами ініціативи та в залежності від рівня імплементації реформ;
– Закріпити перспективу членства у ЄС як винагороду для тих країн Східного партнерства, які досягли найбільших успіхів у запровадженні європейських стандартів та практик;
– Більш широко застосовувати принцип «більше за більше» відносно країн Східного партнерства за рахунок збільшення фінансування в обмін на реформи;
– Посилити безпековий компонент Східного партнерства, зокрема у сфері енергетичної безпеки;
– Збільшення мобільності громадян має бути серед головних пріоритетів діяльності Східного партнерства.

Записка була підготовлена і презентована в межах “Ініціативи з розвитку аналітичних центрів України”, яку виконує Міжнародний фонд «Відродження» (МФВ) у партнерстві з Фондом розвитку аналітичних центрів (TTF) за фінансової підтримки Посольства Швеції в Україні (SIDA).

{1}
{2}
{3}
{4}
{5}
{6}
{7}
{8}
{9}
{10}
{11}
{12}
{13}