Публікації

Аналітична записка аналітикині Інституту світової політики Дарії ГайдайЗавантажити у pdf-форматіПосилення підтримки євроінтеграційного курсу серед мешканців українських регіонів сприятиме успішності будь-яких реформ. Досі вагомий внесок щодо висвітлення питань, пов’язаних з європейською інтеграцією, здійснювався неурядовими організаціями, Представництвом ЄС та представниками країн-членів ЄС, однак, з початком імплементації Угоди про асоціацію та запровадженням зони вільної торгівлі (з 1 січня 2016 року) основна відповідальність за інформування громадян мала б лягти на українську владу. Формування чіткої та продуманої інформаційної стратегії має стати пріоритетом державної політики у сфері європейської інтеграції.

Водночас, українські політики та експерти, навіть визнаючи необхідність підвищення поінформованості населення з питань євроінтеграції, дуже часто забувають про роль місцевих органів влади у цьому процесі. Хоча останні мають у своєму розпорядженні чимало інструментів для впливу на громадську думку. Свідоме чи несвідоме ігнорування місцевими посадовцями питань європейської інтеграції підриватиме зусилля центральної влади та перешкоджатиме реалізації єдиної державної політики у цьому напрямку. Тим паче, що у процесі децентралізації значна частина повноважень буде передана місцевим органам влади, а отже, вони розділять із центральною владою відповідальність за європеїзацію України.

Яку роль сьогодні відіграють облдержадміністрації у промотуванні європейського вибору на обласному рівні? Наскільки вони ефективні в інформуванні громадян щодо переваг та можливостей співпраці з ЄС? Як взагалі розуміють процес європейської інтеграції на регіональному рівні?
Щоб знайти відповіді на ці питання, ми протягом 14-20 вересня провели моніторинг інтернет-сайтів усіх обласних державних адміністрацій на предмет висвітлення ними процесу європейської інтеграції. Зважаючи на складну ситуацію у Донецькій та Луганській областях, у результаті втрати Україною контролю над окремими районами цих областей, ці дві області, як і окупований Російською Федерацією Крим, були виключені із нашого моніторингу.

Ми оцінювали інформаційне наповнення сайтів за низкою критеріїв: наявність загальної інформації про співпрацю України-ЄС, інформування про проведення в області подій/заходів/ініціатив, пов’язаних з європейською інтеграцією, наявність практичних рекомендацій для виробників, які бажають експортувати свої товари до ЄС (або посилання на відповідні ресурси), а також публікація обласного плану заходів щодо імплементації Угоди про асоціацію та звіту з виконання цього плану за 2014 рік.

Інформаційні лідери та аутсайдери
У плані заходів з імплементації Угоди про асоціацію між Україною та ЄС на 2014–2017 роки, затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17 вересня 2014 року, на центральні та місцеві органи виконавчої влади покладено обов’язок забезпечити доступ громадськості та ЗМІ до актуальної інформації з питань імплементації Угоди про асоціацію на постійній основі (стаття 470). Досягнення цієї мети передбачає «запровадження, ведення та систематичне оновлення відповідних розділів на офіційних сайтах органів виконавчої влади». На виконання розпорядження КМУ облдержадміністраціями були розроблені та затверджені обласні плани заходів з імплементації Угоди про асоціацію на 2014–2017 роки, в яких окремим пунктом згадується інформаційна робота.

Слід зазначити, що створення окремих сторінок, присвячених євроінтеграції, на інтернет-сайтах виконавчих органів влади було передбачено ще у Державній цільовій програмі з інформування громадськості з питань євроінтеграції на 2008-2011 роки. Програма передбачала активне залучення місцевих органів влади до інформування громадян України щодо практичних можливостей використання результатів співпраці з ЄС.

Однак, як показав моніторинг, на низці інтернет-сайтів облдержадміністрацій надзвичайно бракує актуальних новин про процес євроінтеграції. Так, навіть мінімальної інформації не вдалося знайти на веб-ресурсах Дніпропетровської, Полтавської та Волинської областей. Безнадійно застаріла інформація на веб-сайті Харківської ОДА. Останні прес-релізи та новини щодо євроінтеграції датовані 2010 роком, а нормативні документи представлені ще за 2008 рік. Задля об’єктивності, слід відзначити, що у 2015 було додано допис про участь Харківщини в Асоціації європейських прикордонних регіонів, однак без жодних подробиць. Управління міжнародного співробітництва та євроінтеграції Волинської ОДА досить активне у соціальній мережі Facebook (актуальні оголошення, новини), однак на веб-сайті держоргану закладка «Європейський вибір» веде на загальні новини.

На інтернет-сторінках Хмельницької, Вінницької, Запорізької, Івано-Франківської, Херсонської та Сумської областей розміщена лише загальна інформація про ЄС (історію, інституції, членів), про відносини України з ЄС та Угоду про асоціацію. Причому на низці зазначених сайтів інформація не оновлювалася принаймні з минулого року, а серед свіжих новин лише святкування Дня Європи у 2015 році.
{1}
Дещо краща ситуація з інформаційним наповненням інтернет-сторінок Житомирської, Київської, Миколаївської, Тернопільської, Черкаської та Чернівецької облдержадміністрацій. Інформація щодо положень та імплементації Угоди про асоціацію, створення зони вільної торгівлі з ЄС подана більш детально, а також, що варто особливо підкреслити, опубліковано практичні рекомендації для експортерів та виробників області, зацікавлених у виході на європейський ринок.Проте зазначеним ресурсам бракує актуальної інформації щодо регіонального виміру процесу євроінтеграції. Так, на сайті Сумської ОДА останні новини датовані 2014 роком.

До п’ятірки найкращих увійшли інтернет-сторінки Львівської, Закарпатської, Кіровоградської, Одеської та Чернігівської ОДА. На веб-ресурсах цих держадміністрацій можна знайти не лише актуальну інформацію щодо співпраці України та ЄС, виконання Угоди про асоціацію (часто у вигляді посилань на урядові ресурси), а й дізнатися про проекти, ініціативи та заходи у сфері європейської інтеграції на регіональному рівні. Позитивним прикладом є «Економічний портал», створений Департаментом економічного розвитку Чернігівської ОДА, де розміщена вичерпна інформація щодо умов експорту до ЄС, актуальні новини, оголошення, програми та гранти. На сайті Кіровоградської ОДА також можна знайти останні новини про «євроінтеграційні» заходи та ініціативи в області. Щоправда, майже всі вони стосуються співпраці у культурно-освітній сфері або популяризації європейської інтеграції серед мешканців області.

Досить ґрунтовно інформаційно-роз’яснювальна робота ведеться Департаментом зовнішньоекономічної діяльності та європейської інтеграції Одеської ОДА. На окремій веб-сторінці департаменту розміщено не лише актуальну інформацію щодо співпраці України та ЄС, а й новини Представництва Євросоюзу в Україні та статті з євроінтеграційної тематики. Проте і тут бракує системного підходу до висвітлення регіонального виміру євроінтеграції: серед проведених заходів згадано лише святкування Дня Європи. Усі інші повідомлення про заходи та події, які пов’язані з євроінтеграцією, розміщені у загальному потоці новин, що принципово ускладнює отримання об’єктивного та повного уявлення про євроінтеграційні процеси в області. Найпростішим виходом могла б бути публікація щоквартальних (чи щопіврічних) звітів про роботу місцевої влади у цьому напрямку.

Серед п’ятірки лідерів лише на сайті Львівської держадміністрації нам вдалося знайти обласний план заходів з імплементації Угоди про асоціацію, а також звіт щодо його виконання за минулий, 2014 рік. Понад те, замість розлогих статей про співпрацю України та ЄС на веб-сайті лідера нашого рейтингу опубліковано зрозумілу та яскраву інфографіку, а також посилання на головні інформаційні матеріали щодо євроінтеграції та Базовий посібник з інтернаціоналізації бізнесу та виходу на ринки Європейського Союзу5. Також актуальна інформація щодо подій, пов’язаних зі співпрацею з європейськими структурами, інфографіка та інші матеріали постійно публікуються на сторінці Департаменту економічного розвитку, торгівлі та промисловості обласної державної адміністрації у соціальній мережі Facebook.
{2}
Слід зазначити, що при аналізі висвітлення процесу європейської інтеграції ми оцінювали, передусім, не обсяг розміщеної інформації, а її актуальність та затребуваність. Розлогі статті про відносини України та ЄС (або історію ЄС) аж ніяк не сприяють формуванню у громадян чіткого розуміння, як впливає процес євроінтеграції на рівень життя у їхній області.

Інформаційні ресурси місцевих органів влади повинні, з одного боку, слугувати джерелом вичерпної та систематизованої інформації для місцевих ЗМІ та громадськості щодо процесу євроінтеграції у конкретній області (а не лише повторювати новинні повідомлення Уряду); а з іншого — виконувати роль своєрідної бази даних для підприємців області, зацікавлених у торгівлі з ЄС. Як показав моніторинг, наразі обласні держадміністрації демонструють певні успіхи лише в другому пункті. Відразу стає зрозуміло, чому так відбувається, якщо згадати, що координація та узагальнення проведеної роботи щодо виконання обласного плану заходів покладається на «економічні» підрозділи обладержадмінстрацій, відповідальні за зовнішньоекономічну діяльність та економічний розвиток.

У пошуках ефективної комунікації
Серед головних «мінусів» інформаційно-роз’яснювальної роботи всіх без винятку облдержадміністрацій є відсутність на їхніх веб-порталах актуальної інформації щодо законів, ухвалених у сфері євроінтеграції, а також рішень та постанов місцевих органів влади. Ще одна проблема, яку виявив моніторинг, брак співпраці та комунікації між місцевою владою та регіональними громадськими організаціями, що займаються популяризацією та поширенням інформації про ЄС. Так, значний потенціал Центрів європейської інформації, створених практично у кожному обласному центрі України, досі залишається нереалізованим. Згадку про обласний центр європейської інформації нам вдалося знайти на веб-сайтах лише двох облдержадміністрацій — Кіровоградської та Івано-Франківської.

Налагодження ефективного обміну інформацією між неурядовими організаціями та підрозділами місцевої влади, відповідальними за євроінтеграцію, могло б суттєво підвищити комунікаційний потенціал останніх. Досвід країн-членів ЄС засвідчив, що мережі регіональних інформаційних пунктів є ключовою ланкою у процесі інформування громадськості про європейську інтеграцію та забезпечення підтримки курсу на вступ до ЄС7. На сьогодні Центри європейської інформації взагалі не діють у Полтаві, Житомирі, Запоріжжі, Києві та Одесі. Прикметно, що держадміністрації двох областей із цього переліку (Полтавська, Запорізька) отримали за результатами нашого моніторингу найнижчі бали.

У публічному доступі нам вдалося знайти план обласних заходів з імплементації Угоди про асоціацію на 2014 — 2017 роки лише для шести областей — Київської8, Львівської9, Тернопільської, Житомирської, Сумської та Херсонської. При цьому, лише у двох випадках відповідні плани були розміщені у розділі «Євроінтеграція» на сайті облдержадміністрацій (Київська та Львівська).

Загалом плани заходів різних областей майже не відрізняються один від одного та є компіляцією відповідних статей з урядового плану заходів щодо імплементації Угоди про асоціацію. Мінімальне відображення у цих документах регіональних потреб та можливостей у поєднанні з досить загальним формулюванням цілей та завдань відкриває перед місцевою владою широке поле для маневру у плані їх виконання. Про будь-які індикатори успішності реалізації поставлених цілей взагалі не йдеться. До чого на практиці призводить подібний підхід демонструє приклад Полтавської області.

Окрім Львівщини, лише на веб-сайті Полтавської ОДА нам вдалося серед новин Департаменту економічного розвитку виявити звіт про стан виконання в області Плану заходів з імплементації Угоди про асоціацію. Зазначимо, що звіт — це, по суті, єдина інформація, пов’язана з процесом євроінтеграції, яка є на веб-сайті держадміністрації. Звітуючи про виконання пункту плану щодо «забезпечення доступу громадськості та ЗМІ до актуальної інформації з питань імплементації Угоди про асоціацію», Департамент економічного розвитку Полтавської ОДА згадує лише про кілька телевізійних сюжетів та одну(!) статтю у газеті «Зоря Полтавщин»

Звіт щодо виконання обласного плану заходів Львівської облдержадміністрації за 2014 рік демонструє якісно інший підхід до взаємодії органів влади з громадськістю та ЗМІ. Звіт складено доступною та зрозумілою мовою з яскравими ілюстраціями. Але головне те, що львівські чиновники відійшли від традиційного підходу, який полягає лише в зазначенні назв усіх публічних заходів, семінарів, зустрічей, виставок, які відбулися в області і які, так чи інакше, пов’язані з європейською інтеграцією. Здається, цілком очевидна річ, однак, як показав наш моніторинг, більшість органів місцевої влади досі оцінює європейську інтеграцію за кількістю проведених круглих столів та конкурсів.

На основі обласних планів розглянемо детальніше, що означає євроінтеграція на регіональному рівні. У рамках імплементації Угоди про асоціацію з ЄС на місцеву владу покладено обов’язок, з одного боку, забезпечити підвищення рівня кваліфікації представників органів місцевої влади, зокрема через ознайомлення з європейським досвідом самоврядування та політики регіонального розвитку; а з іншого, зміцнити економічний потенціал регіонів. Для виконання першої групи цілей передбачено проведення тренінгів, семінарів, конференцій із питань виконання Угоди, а також вивчення європейського досвіду місцевого самоврядування.

Також йдеться про підвищення кваліфікації місцевих чиновників із питань запобігання та протидії корупції, взаємодії з громадськістю та знання іноземних мов.
Для досягнення економічних цілей планується залучати широке коло інструментів від створення інфраструктури для розвитку малого та середнього бізнесу (бізнес-інкубатори, технопарки, фонди підтримки підприємництва), участі у відповідних програмах ЄС до проведення презентацій економічного та інвестиційного потенціалу області в інституціях ЄС. У низці обласних планів передбачено укладення договорів про двосторонню співпрацю з питань розвитку сільського зеленого туризму між областями України та регіонами держав-членів ЄС. Паралельно заплановано організовувати тренінги, конференції для сільського населення із залученням експертів ЄС, а також навчальні поїздки до Євросоюзу.

Згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17 вересня 2014 р. щотри місяці обласні держадміністрації повинні звітувати про стан виконання планів заходів з імплементації УА. Звіти всіх виконавчих органів влади акумулюються Урядовим офісом з питань європейської інтеграції, який регулярно публікує звіти про виконання Порядку денного асоціації та Угоди про асоціацію. Потрібно зазначити, що у звіті за вересень 2014 року — квітень 2015 року діяльність органів місцевої влади у сфері євроінтеграції залишилася поза увагою; понад те, у звіті жодним словом не згадуються зусилля центральних та місцевих органів влади щодо підвищення поінформованості населення з питань імплементації Угоди про асоціацію та популяризації європейського вибору України.

Розробка інформаційно-комунікаційної стратегії, передбачена Планом заходів з імплементації Угоди, досі залишається лише предметом обговорень. Між тим, така стратегія є необхідною для створення єдиного ефективного механізму поширення інформації про євроінтеграцію серед громадськості з питань євроінтеграції, важливою складовою якого є регіональні органи влади та центри європейської інформації12. За відсутності цієї нижньої ланки процес євроінтеграції ризикує залишитися для пересічних громадян малозрозумілим та далеким питанням.

Досвід країн, що вже є членами ЄС, переконливо свідчить, що надзвичайно важливо, щоб місцева влада (в українському випадку це й облдержадміністрації, й органи місцевого самоврядування) були вчасно залучені до процесу європейської інтеграції. Приклади Львівської, Закарпатської, Чернівецької, Одеської та інших прикордонних областей, які мають тісну транскордонну співпрацю з країнами-членами ЄС, підтверджують, що області можуть стати впливовими агентами європейської інтеграції України за умови наявності у них відповідних ресурсів та знань.

Висновки
Відтоді, як у 2003 році Україна почала святкувати День Європи, щоріч гучніше відзначення цього свята подається місцевою владою як головне досягнення у процесі європейської інтеграції. Ця тенденція у низці областей не змінилася навіть після підписання Угоди про асоціацію з ЄС та затвердження Кабінетом Міністром плану заходів з імплементації положень Угоди.

Більше того, на сайтах низки облдержадміністрацій інформація щодо святкування Дня Європи нерідко є єдиною актуальною новиною у сфері європейської інтеграції за рік. Це свідчить як про провал політики інформування населення з питань євроінтеграції на регіональному рівні, так і про відсутність у місцевої влади розуміння сутності та змісту процесу євроінтеграції, який зовсім не обмежується популяризацією європейського вибору за допомогою різних культурних заходів.

Хоча невід’ємним пунктом усіх обласних планів заходів з імплементації Угоди про асоціацію є «забезпечення доступу громадськості та ЗМІ до актуальної інформації з питань імплементації Угоди про асоціацію», як показав наш моніторинг, лише кілька облдержадміністрацій дбають про систематичне інформування жителів області про процес євроінтеграції.

Більшість облдержадміністрацій поставилася до виконання цього пункту досить формально, а дехто взагалі його проігнорував. Серед аутсайдерів: Дніпропетровська, Харківська, Полтавська, Запорізька області, — тобто регіони, населення яких, згідно з останніми соціологічними опитуваннями, досить скептично ставиться до євроінтеграційного курсу України. Якщо у західних областях абсолютна більшість (78%) готова проголосувати за вступ до ЄС, то у південних та східних таких лише 33% та 22% відповідно.

Збільшення підтримки євроінтеграційного курсу України є неможливим без підвищення рівня знань та розуміння питань, пов’язаних з європейською інтеграцією на місцевому рівні. І йдеться не про загальні теми (як-от історія, структура ЄС чи відносини України з ЄС), а про практичні та близькі для пересічного українця проблеми. Ефективна комунікація означає показати на конкретних прикладах, як у процесі європейської інтеграції покращуються стандарти життя у громаді. Необхідно підкреслити зв’язок між позитивними змінами в регіоні та впровадженням норм, практик та цінностей ЄС. Особливо це стосується таких сфер, як ефективне урядування, захист довкілля, надання державних послуг та ін.

Кожна область потребує власних «історій успіху» у сфері євроінтеграції: вони можуть стосуватися, наприклад, впровадження європейських стандартів і практик у містобудуванні чи вихід місцевих виробників на ринок Євросоюзу. Лише завдяки цим «історіям» європейська інтеграція почне сприйматися не як геополітичний вибір між Росією та ЄС, а як шлях підвищення рівня життя кожного українця.

Записка була підготовлена в межах «Ініціативи з розвитку аналітичних центрів України», яку виконує Міжнародний фонд «Відродження» (МФВ) у партнерстві з Фондом розвитку аналітичних центрів (TTF) за фінансової підтримки Посольства Швеції в Україні (SIDA).