Публікації

Аналітична стаття Чарлі Салоніус-Пастернака, старшого наукового співробітника Фінського інституту міжнародних відносин, у збірнику “Україна-НАТО: діагностика партнерства”Скорочена версія цієї статті була опублікована на сайті Європейської правди.\
У публічному дискурсі лунає чимало гіпотез, яким міг би бути безпековий формат України, якщо повноправне членство виявиться не реалістичною перспективою. Із-поміж таких версій досить часто лунають заяви про доречність фінської моделі, яка передбачає членство в ЄС, але не передбачає повноцінної інтеграції до НАТО. Між тим, у самій Фінляндії після агресії Росії проти України дещо змінилося сприйняття євроатлантичної інтеграції, пожвавилися дискусії на тему можливого членства країни в Альянсі.

ФІНСЬКА МОДЕЛЬ. ЯКА ВОНА?
Зовнішня та безпекова політика Фінляндії позначені офіційною спадковістю, що часом переривалася істотними змінами; втім, за лаштунками відносини з важливими для країни партнерами постійно змінювалися. Серед таких змін варто відзначити припинення холодної війни, скасування Угоди про дружбу, співпрацю і взаємну допомогу з Радянським Союзом, а також вступ до Європейського Союзу. Впродовж усього цього часу Фінляндія зберігала широкий погляд на безпеку та надавала перевагу національній обороні, спираючись на загальний військовий обов’язок і значний резерв. Щорічно понад 20 тисяч чоловіків і 300-400 добровольців-жінок проходять навчання у Силах оборони Фінляндії (FDF), які у мирний час складаються з понад 8 тисяч солдатів і 5 тисяч цивільних осіб. У разі війни фінська армія може мобілізувати близько 230 тисяч солдатів. Раніше у річному оборонному бюджеті, що становить близько 2,7 млрд. євро (1,28% ВВП), видатки на матеріальне забезпечення, заробітну плату та операційні витрати були краще збалансовані, але у 2014 році близько 17% бюджету пішли на закупівлі, 68% – на загальні операційні витрати, а залишок – на заробітну платню. І лише близько 1,5% оборонного бюджету використовується для участі у міжнародних миротворчих або антикризових операціях54. Загалом, очевидно, що пріоритетом для Фінляндії залишається національно-територіальна оборона, однак разом з тим країна відряджає близько 500 солдатів до різних міжнародних операцій. Досвід участі у цих операціях дозволяє стверджувати, що з точки зору професіоналізму і боєздатності, фінські резервісти демонструють високі характеристики порівняно зі збройними силами, сформованими на контрактній основі; а рівень взаємодії фінської армії, військово-морського флоту і військово-повітряних сил з силами країн-членів НАТО є надзвичайно високим.

Очевидно, що відносини Фінляндії з НАТО зазнали суттєвих змін з 1994 року, коли вона приєдналася до програми Партнерства заради миру (ПЗМ). Ці два десятиліття всебічної та поглибленої співпраці стали можливими завдяки поступовому зміцненню довіри між обома сторонами. Насамперед, це результат того, що Фінляндія неодноразово підтверджувала, що здатна дотримуватися власних обіцянок, чи то під час операцій з врегулювання криз, чи то під час навчань (або у рамках інших формах співпраці), а НАТО, зі свого боку, залучав Фінляндію до багатьох видів власної діяльності, до яких раніше допускалися лише члени Альянсу.

Найбільш помітним аспектом відносин стала участь Фінляндії в операціях з урегулювання криз під егідою НАТО. Із 1995 року фінський батальйон брав участь у операціях НАТО на Балканах – спершу в IFOR (багатонаціональна миротворча сила у Боснії і Герцеговині), а пізніше (з 1996 року) – у SFOR (сили НАТО з підтримки миру в Боснії і Герцеговині). Із початком операції KFOR у Косово в 1999 році Фінляндія відрядила до зони бойових дій великий батальйон, що складався переважно з резервістів. Варто відзначити, що Фінляндія стала першою країною – не-членом НАТО, якій було довірено оперативне командування бригадою Альянсу (багатонаціональною бригадою «Центр»). Фінляндія приєдналася до операції ISAF у Афганістані у січні 2002 року, і з того часу в розпорядженні НАТО постійно перебували від 50 до понад 200 фінських солдатів, а внесок країни до наступної місії «Рішуча підтримка» становить близько 80 військових.

Фінляндія також бере активну участь у роботі різних пов’язаних з безпекою груп і комітетів, що діють під егідою НАТО. Так, у 1997 році Фінляндія стала членом Ради євроатлантичного партнерства (РЄАП) та почала активно долучатися до роботи комітету цивільного планування у випадку надзвичайних ситуацій (CEP), відрядивши 14 фахівців до восьми підкомітетів. А у 1998 році Фінляндія приєдналася до Євроатлантичного координаційного центру реагування на природні та антропогенні катастрофи (EADRCC), ініціатива Росії.

Із 1990-х років Фінляндія, прагнучи максимально наблизитися до стандартів НАТО, співпрацює з НАТО у сфері матеріально-технічного забезпечення армії, а також використовує Процес планування та оцінки сил (PARP) та власні Цілі партнерства (PG) для зміцнення національної оборони. І цей аспект співпраці систематично поглиблюється впродовж останнього десятиліття. Так, Фінляндія долучилася до проекту Стратегічних авіаперевезень НАТО, а також стала партнером Сил реагування НАТО (NRF) у 2008 році, у тому числі для того, щоб отримати ширший доступ до стандартів і процедур організації, і з 1990-х років матеріальне забезпечення фінської армії відповідає стандартам Альянсу. У вересні 2014 року Фінляндія та Швеція підписали з НАТО Меморандум про взаєморозуміння щодо підтримки приймаючої країни та приєдналися до програми Розширені можливості партнерства (EOP), що уможливлює подальшу співпрацю.

Варто відзначити, що таке суттєве розширення та поглиблення співпраці не було проектом лише декількох партій, а здобуло підтримку широкого спектру фінських політичних сил. Це уможливило довгострокове і стабільне планування для різних урядових агенцій і міністерств, які залучені до процесу співпраці з НАТО.

Поглиблення співпраці з НАТО у політичній площині також вимагало від Фінляндії прийняття різних концепцій у сфері політики безпеки. У Фінляндії здобуття членства в Євросоюзі 1995 року розглядається як фундаментальний вибір у сфері зовнішньої політики, безпеки та економіки, і після цього вибору «мова нейтралітету» вийшла з офіційного вжитку. Замість неї з’явилися заяви: спершу про те, що «Фінляндія не є союзником будь-якого військового блоку», а останнім часом (після Лісабонського договору ЄС) – про те, що «Фінляндія не є членом будь-якого військового альянсу».

ЩО ДУМАЄ ФІНСЬКЕ СУСПІЛЬСТВО ПРО ІНТЕГРАЦІЮ ДО НАТО

Різні погляди на те, чи має Фінляндія прагнути членства у НАТО, розділили як фінське громадянське суспільство, так і політиків. Опитування дають різні результати, але загалом, впродовж останнього десятиліття проти членства в НАТО виступали від 60 до 70% фінів, у той час як 20-30% населення підтримували цю ідею, ще близько 10% не визначилися. Це різко контрастує з результатами опитування, проведеного серед офіцерів фінської армії, близько половини яких підтримали членство в Альянсі. Серед офіцерів рангу полковника або вище частка прихильників членства у НАТО є навіть більшою – 70%.

Основні причини того, що переважна більшість фінів виступає проти членства країни в НАТО, пов’язані з Росією та її географічною близькістю, а також з тим, що НАТО не розглядається як чинник, що зміцнює безпеку Фінляндії. Ті ж, хто підтримує членство в НАТО, пояснюють свій вибір передусім тим, що членство підвищить безпеку держави як загалом, так і можливість протидіяти конкретним загрозам, пов’язаним з Росією. Те, що обидві сторони використовують однакові аргументи для обґрунтування своїх позицій, є одним з аспектів, що ускладнюють ситуацію для політиків.

Із усіх політичних партій, представлених у парламенті Фінляндії, лише консервативна Національна коаліція та ліберальна Шведська народна партія відкрито підтримують членство країни у НАТО. Партія «Фіни», соціал-демократи, партія «Фінляндський центр» та Партія зелених залишають питання щодо членства відкритим, але вважають, що нині воно не на часі. Партія «Лівий альянс» ідеологічно протистоїть членству Фінляндії в НАТО.

Загалом, погляди фінського суспільства щодо членства в НАТО є відносно стабільними, хоча нещодавні негативні процеси та загальна нестабільність у сфері регіональної безпеки дещо збільшили частку прихильників Альянсу. Втім, збільшення підтримки поширюється на всі види двосторонньої військової співпраці: зі Швецією (94%), усіма скандинавськими країнами (94%) та ЄС (86%); в той час як на підтримку співпраці з НАТО висловлюється помітно менша частка населення – 56%. Паралельно зі збільшенням підтримки членства Фінляндії в НАТО, опитування показують, що дедалі більше фінів вважають державну політику у сфері оборони невдалою або дуже невдалою – сьогодні таку позицію підтримує близько чверті населення, у 2011 році таких було менше ніж 20%.

Аналізуючи різні опитування громадської думки, здається, що попри існування у суспільства певних побоювань щодо фінської оборони та політики безпеки, переважна більшість громадян підтримує загальний підхід керівництва держави. Із практичної точки зору, це означає, що відсутній реальний політичний тиск щодо радикальної зміни підвалин оборонної політики Фінляндії, йдеться про акцент на національно-територіальній обороні, комплектації збройних сил за рахунок військового обов’язку та значного військового запасу, а також про подальшу військову співпрацю з іншими країнами без приєднання до будь-якого військового союзу.

Попри таку позірну стабільність, членство Фінляндії у НАТО не зникає з порядку денного публічних дискусій щодо безпекової та оборонної політики країни. Для розуміння змісту цих дискусій потрібно знати кілька речей, що на них впливають. По-перше, невід’ємною складовою дебатів є маркування людей або як «яструбів НАТО», або як «фінських холодних воїнів». Це означає, що дискусія нерідко ґрунтується на міфах, помилковій інформації або певних поглядах щодо національної ідентичності або причин успіху Фінляндії під час холодної війни.

ФІНСЬКІ СТРАХИ І МІФИ
Ймовірно, найсильніший міф про те, що фінський народ ніколи не зможе розраховувати на допомогу з боку інших країн, пов’язаний з національною ідентичністю та поганим знанням історії. У період незалежності (з 1917 року) Фінляндія насправді отримувала допомогу від країн, з якими уклала відповідні угоди та оборонні пакти. Восени 1944 року СРСР, напевне, спромігся б розбити фінську оборону та окупувати Фінляндію, якби остання не мала підтримки Німеччини. Сумніви у надійності союзників по НАТО базується на двох переконаннях, котрі є спадщиною холодної війни: (1) що Організація Варшавського договору (ОВД) і НАТО були однаковою мірою небезпечними військовими союзами та інструментами, які їхні найбільші члени використовували у власних цілях; і (2) що політика нейтралітету дозволила Фінляндії залишитися поза конфліктами між наддержавами в роки холодної війни, в той час як членство в НАТО може втягнути її у подібні протистояння.

Проте, членство в ЄС та затвердження кількох пакетів економічних і політичних санкцій проти Росії є очевидним доказом того, що Фінляндія більше не може сподіватися на те, що залишиться остронь великої політики. Понад те, на чисто військовому рівні, незрозуміло, як Фінляндія – член ЄС і близький партнер НАТО – могла б, наприклад, залишитися осторонь конфлікту або кризи у Балтійському регіоні.

Інформація, як і її брак, щодо наслідків членства в НАТО для Фінляндії часто наводиться як причина, чому відсутня реальна дискусія щодо цього питання, а відповідні політичні рішення не приймаються. Втім, це абсолютно не відповідає дійсності. Існує низка офіційних та наукових досліджень щодо військових, політичних і правових наслідків членства. Понад те, було опубліковано десятки статей і високоякісних монографій з цього питання. Однак ґрунтовним дискусіям нерідко перешкоджають явно безпідставні твердження на кшталт того, що членство Фінляндії в НАТО призведе до розміщення на території країни ядерної зброї Альянсу (насправді, НАТО не володіє ядерною зброєю – її мають лише деякі з її членів, а скандинавські члени НАТО мають виключно мирні погляди з цього питання); або що Фінляндія, як член Альянсу, буде змушена брати участь в американських імперіалістичних війнах, або що країна буде змушена відмовитися від резервістів як основи національної системи оборони. До специфічного розуміння національної історії та неправдивої інформації додаються застарілі уявлення про те, чим є сучасна війна, і те, чого вона вимагає в сенсі військових можливостей. Це суттєво впливає на очікування щодо того, на яку допомогу може розраховувати Фінляндія, якщо стане членом НАТО.

Отже, можна припустити, що незважаючи на те, що новий уряд на чолі з прем’єр-міністром Юхою Сіпіля (партія «Фінляндський центр») декларує, що Фінляндія впродовж його чотирирічної каденції повинна розглянути можливість вступу до НАТО; малоймовірно, що Фінляндія приєднається до Альянсу за відсутності аналогічного рішення з боку Швеції. Рішення Швеції приєднатися до НАТО вважається одним з двох факторів, які можуть спонукати Фінляндію розпочати власні переговори щодо членства. Іншим фактором є прийняття всією фінською політичною елітою (президентом, урядом і всіма великими партіями) відповідного рішення, що може змінити громадську думку на користь членства у НАТО. Опитування показує, що такий поворот у громадській думці можливий, але немає жодних ознак того, що політична еліта здатна прийняти таке спільне рішення.

Якщо Фінляндія і Швеція вирішать домагатися членства в НАТО, відповідні рішення, звісно, залежатимуть від держав-членів. Офіційні та неофіційні заяви свідчать про те, що у випадку Фінляндії та Швеції процес переговорів про вступ буде нетривалим, а результат – позитивним. На військово-технічному рівні сумісність Фінляндії зі стандартами НАТО є вищою, ніж у деяких дійсних членів. Між тим, членство в Альянсі потребуватиме внесення змін до фінського законодавства, у тому числі, до Конституції. Цілком імовірно, що деякі держави-члени НАТО можуть висловити застереження щодо прийому двох нових членів, особливо зважаючи на те, що приєднання Фінляндії збільшить сухопутний кордон між Росією та членами НАТО майже вдвічі. Проте, важко уявити, що заявки двох стабільних демократичних членів ЄС із сучасними та сумісними зі стандартами НАТО збройними силами можуть бути відхилені.

Загалом, незважаючи на те, що питання членства у НАТО часто обговорюється у рамках дискусій щодо фінської безпекової політики, воно є лише однією з її складових. Навіть найзапекліші прихильники членства Фінляндії в НАТО вбачають в Альянсі лише один з багатьох компонентів національної безпеки. Співпраця з НАТО, безумовно, покращила та зміцнила безпеку Фінляндії, але остання ґрунтується на широкій та всеосяжній концепції суспільної безпеки. В рамках цієї концепції фінські урядовці визначили сім життєвоважливих функцій суспільства, однією з яких є обороноздатність Фінляндії. Ця широка концепція безпеки базується на т.зв. «глибокій безпеці» суспільства, основою якої є загальна грамотність, економічна рівність, свобода слова, багатопартійна демократія та верховенства права. Всі ці компоненти створюють несприятливе середовище для будь-кого, хто спробує застосувати проти Фінляндії методи гібридної або нелінійної війни.

Описані вище відносини між НАТО і Фінляндією (а також, значною мірою, Швецією) є абсолютно унікальними, і повторити подібний шлях буде надзвичайно важко. Проте, з нього можна винести декілька важливих уроків для України. Глибокі відносини з НАТО можуть бути дуже корисними для довгострокового розвитку міцних національних збройних сил, але власна армія має бути сильною навіть у разі членства у НАТО. Будувати взаємини з Альянсом найкраще шляхом безперервної практичної та прагматичної співпраці, демонструючи як окремим державам-членам, так і НАТО загалом готовність зробити свій внесок до загальної (колективної, за термінологією НАТО) безпеки та прагнення до зміцнення власних сил. Цей процес побудови взаємної довіри вимагає часу і може бути прискорений за допомоги міцних двосторонніх відносин з країною – членом НАТО, яка може виступати у ролі «спонсора» та пропонувати можливості для співпраці, взаємновигідні як для країни-партнера, так і для Альянсу. Так, Фінляндія неодноразово відряджала своїх кращих солдат і цивільних спеціалістів для участі в операціях НАТО, демонструючи у багатьох випадках кращу готовність, ніж деякі члени організації, та підкреслюючи таким чином зусилля, які вкладає Хельсінкі у розвиток партнерства.

Відносини НАТО з Фінляндією, в рамках яких, на думку багатьох оглядачів, остання бере на себе пов’язані з членством в НАТО ризики без колективних гарантій оборони, частково пов’язані з членством Фінляндії в Європейському Союзі (так само, як для Швеції), а також в Єврозоні. Обидві організації пропонують іншим державам (у тому числі, членам НАТО) політичні та економічні стимули для поглиблення співпраці та потенційної двосторонньої підтримки у випадку кризи. Із іншого боку, не всі партнери найбільш ексклюзивної програми співпраці НАТО – Посилена програма можливостей – є членами ЄС (наприклад, Йорданія, Австралія і Грузія).

На риторичному рівні часто можна почути, що взаємини Фінляндії з Росією покращуються та зміцнюються саме через те, що Фінляндія не є членом НАТО. Втім, до війни в Україні у члена НАТО Норвегії також були хороші відносини з Росією: обидві країни навіть співпрацювали у галузі військових пошуково-рятувальних операцій у Арктиці – на відміну від Фінляндії, яка не є партнером Росії у військовій сфері. Це говорить про те, що членство у НАТО не заважає раціональним відносинам між країною-членом та Росією, хоча російські погляди на ідентичність та історію, безсумнівно, впливають на те, членство яких країн в НАТО Москва вважає прийнятним. У випадку Фінляндії Росія чітко дала зрозуміти, що з її погляду, Фінляндія немає вступати до НАТО, і що подібний крок призведе до серйозних наслідків і дій з боку Росії. Більше того, «вісник» Кремля Сергій Марков заявив у інтерв’ю виданню Hufvudstadbladet 8 червня 2014 року, що, якщо Фінляндія захоче стати членом НАТО, це значно погіршить безпеку в Європі, і взагалі, Фінляндія має вирішити, чи бажає вона стати причиною третьої світової війни. Україна пережила набагато серйозніші події, ніж погрози, за бажання пов’язати своє майбутнє з Європейським Союзом і НАТО, але це може означати, що членство України в НАТО розглядається Росією як більша небезпека, ніж членство в Європейському Союзі.

Повний текст публікації ІСП “Україна-НАТО: діагностика партнерства” доступний тут.
Публікацію підготовлено за підсумками Стратегічного дискусійного клубу у регіонах — проекту Інституту світової політики, який здійснювався у партнерстві з Офісом зв’язку НАТО в Україні та за підтримки Уряду Норвегії.